II GSK 2635/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-24	
Data wpływu	2021-12-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Marcin Kamiński	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 710/21	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 944; art. 94a ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Dz.U.UE.L 2000 nr 178 poz 1; art. 8 ust. 1; Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług  społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym).
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864; art. 49, art. 56; Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U.UE.L 2001 nr 311 poz 67; art. 87 ust. 3; Dyrektywa 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do  produktów leczniczych stosowanych u ludzi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 710/21 w sprawie ze skargi A. w J. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 listopada 2020 r. nr PR.61.12.2020.EM.3 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2019 r., nr WIF-WR-I.8523.16.2019; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. w J. 3 820 (trzy tysiące osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 710/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. w J. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też: "GIF", "organ") z dnia 10 listopada 2020 r., nr PR.61.12.2020.EM.3 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Inspektorzy farmaceutyczni z Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego we Wrocławiu w dniu 10 września 2019 r. wizytowali lokale aptek, prowadzonych przez przedsiębiorcę A. w J. W dniach 10-11 września 2019 r. przeprowadzono także kontrole planowe, w tym w "Aptece Z.". W wyniku kontroli stwierdzono, że napis o treści: "Teraz Taniej" znajdował się m.in. w ww. aptece ogólnodostępnej o nazwie "Apteka Z.", zlokalizowanej w J., przy ul. [...]. Do sporządzonej notatki służbowej nie dołączono zdjęć, a jedynie wyjaśnienia M.M. z 10 września 2019 r., w których wskazała m.in., że napis o treści: "Teraz Taniej", umieszczony w aptece ogólnodostępnej o nazwie "Apteka Z.", zlokalizowanej w J. przy ul. [...] w 2017 r., został usunięty w dniu 10 września 2019 r. Pismem z 24 września 2019 r. WIF zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka Z.", zlokalizowanej w J. przy ul. [...] i jej działalności, za pomocą hasła reklamowego "Teraz taniej" umieszczonego w izbie ekspedycyjnej apteki, oraz nałożenia kary pieniężnej. W dniu 22 października 2019 r. w odpowiedzi na wezwanie WIF kierownik apteki oświadczył, że hasło "Teraz taniej" umieszczone było w izbie ekspedycyjnej ww. apteki od listopada 2018 r. do dnia 10 września 2019 r.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu (dalej też: "WIF" lub "organ I instancji") decyzją z 25 listopada 2019 r., nr WIF-WR-I.8523.16.2019, umorzył postępowanie w sprawie nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka Z.", zlokalizowanej w J., przy ul. [...] i jej działalności, za pomocą hasła reklamowego "Teraz Taniej" umieszczonego w izbie ekspedycyjnej apteki oraz nałożył karę pieniężną na Spółkę za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka Z.", zlokalizowanej w J., przy ul. [...] i jej działalności, za pomocą hasła reklamowego "Teraz Taniej" umieszczonego w izbie ekspedycyjnej apteki w kwocie 9 500 zł.

Decyzją z 10 listopada 2020 r., nr PR.61.12.2020.EM.3 GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944, z późn. zm.; dalej: "P.f.") stanowi, że reklama aptek i ich działalności jest zabroniona, wskazując jednocześnie, że spod powyższego zakazu wyłączona jest jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Przepisy nie definiują wprost pojęcia "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności", stąd sposób jego rozumienia został wypracowany za pomocą orzecznictwa Sądów Administracyjnych.

W ocenie GIF, sposób prezentacji informacji o możliwości zakupu w niższej cenie produktów umieszczonych pod napisem "Teraz Taniej", zachęcał klientów do zakupu właśnie tych towarów. Wskazano, że napis: "Teraz Taniej", widoczny dla pacjentów podchodzących do okienka ekspedycyjnego, w sposób jednoznaczny kojarzy się z czasową ofertą sprzedaży danego towaru po niższej, korzystniejszej dla pacjenta cenie, co niewątpliwie jest działaniem zachęcającym do zakupu takiego towaru. Biorąc pod uwagę powyższe, oraz treść art. 94a ust. 1 P.f., jak również bogate orzecznictwo w zakresie rozumienia niedozwolonej reklamy aptek, GIF ocenił przedmiotowe działania Spółki jako naruszające zakaz reklamy apteki i jej działalności. Organ II instancji uznał za bezsporne i udowodnione to, że strona prowadziła niedozwoloną reklamę działalności apteki za pośrednictwem hasła reklamowego "Teraz taniej", eksponowanego nad regałem z produktami leczniczymi, znajdującym się za stanowiskiem ekspedycyjnym w lokalu apteki - od listopada 2018 r. do 10 września 2019 r. Jednocześnie, w związku z zaprzestaniem prowadzenia ww. reklamy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zasadne było, w ocenie organu II instancji, umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez stronę reklamy działalności ww. apteki. Wyjaśnił, że w konsekwencji stwierdzonego naruszenia art. 94a ust. 1 P.f. istnieje obowiązek nałożenia kary pieniężnej z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 129b ust. 2 tej ustawy, w szczególności okresu, stopnia i okoliczności naruszenia, oraz uprzedniego naruszenia przepisów. W ocenie GIF, brak jest podstaw do obniżenia wysokości kary pieniężnej. Art. 129b ust. 1 u.p.f. stanowi, że: "Karze pieniężnej w wysokości do 50 000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, (...) oraz ich działalności." Konstrukcja przepisu art. 129b ust. 2 ww. ustawy (zwrot "nakłada") przesądza o konieczności nałożenia kary pieniężnej w przypadku naruszenia art. 94a ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie, obowiązujące przepisy nie stanowią o jakichkolwiek okolicznościach pozwalających na odstąpienie od jej nałożenia.

GIF wyjaśnił, że na ustalenie wysokości kary pieniężnej miały wpływ okoliczności:

- przedmiotem postępowania był jeden rodzaj działalności - eksponowanie nad regałem z produktami leczniczymi, znajdującym się za stanowiskiem ekspedycyjnym w lokalu apteki - hasła reklamowego "Teraz Taniej", które stanowi oczywistą zachętę do skorzystania z usług apteki, sugerującą szczególnie atrakcyjną ofertę;

- okres prowadzenia reklamy, jaki został udowodniony w niniejszym postępowaniu jest stosunkowo długi, tj. od listopada 2018 r. do 10 września 2019 r.;

- niniejsze postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy co do jednej apteki prowadzonej przez Spółkę;

- Spółka odstąpiła od prowadzenia reklamy apteki przed wydaniem decyzji przez organ I instancji;

- Spółka nie była uprzednio karana za naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f.;

- od przedsiębiorcy uzyskującego zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności art. 94a ust. 1 P.f.

WSA oddalił skargę.

Wskazał, że w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy prawidłowo zinterpretowano i zastosowano art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 i 2 P.f. Według pierwszego z wymienionych przepisów zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Od tej zasady istnieje tylko jeden, podlegający przecież ścisłej wykładni wyjątek - nie stanowi bowiem reklamy jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Według drugiego natomiast karze pieniężnej w wysokości do 50 000 zł podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki (...) oraz jej działalności. Przy ustalaniu wysokości tej kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Wyjaśnił, że w ustawie Prawo farmaceutyczne nie zawarto legalnej definicji reklamy apteki i jej działalności, tak jak uczyniono w art. 52 ust. 1 P.f. w zakresie reklamy produktu leczniczego. Wobec tego, posiłkując się definicjami pojęcia reklamy, za reklamę apteki powinny zostać uznane wszelkie działania polegające na informowaniu i zachęcaniu do zakupu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego oraz każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzenia oraz środków użytych do jego realizacji, jeśli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece. Podkreślił, że objęcie zakazem każdego działania wyłącza z tej dyspozycji tylko jedna okoliczność, określona w zdaniu drugim art. 94a ust. 1 P.f., tj. kierowanie do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, a wyjątek ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Podkreślił, że odróżnić należy wypełnienie obowiązku informacyjnego od przyobleczenia go w skłaniającą do dokonania zakupów formę, wyczerpującą jednocześnie pojęcie reklamy. Zastosowana postać przekazu informacyjnego przykuwała uwagę klienta, a tym samym zachęcała do dokonania zakupów w tej konkretnej aptece, tych konkretnych produktów, przy których umieszczono przedmiotowe hasło reklamowe. Podstawowym elementem pozwalającym stwierdzić, że doszło do naruszenia zakazu reklamy apteki lub jej działalności jest zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu produktu leczniczego lub wyrobu leczniczego w konkretnej aptece, zwiększenia konsumpcji produktów leczniczych, a przez to zwiększenie obrotów tej apteki. W ocenie WSA organ słusznie zakwalifikował umieszczone na nad regałami z produktami leczniczymi hasła reklamowe "Teraz Taniej" jako materiały reklamowe, a nie jako materiały informacyjne. Ta ostatnia bowiem zawiera przekaz o charakterze neutralnym, a zamieszczone w miejscu publicznie dostępnym hasło informujące o korzystniejszych cenach danych produktów służą celom reklamowym. Sąd podziela stanowisko organu, że działanie strony miało na celu poinformowanie klientów o korzystnej ofercie obowiązującej w należącej do skarżącej aptece, zachętę do skorzystania z usług apteki i wyróżnienie jej na tle konkurencji. Doświadczenie życiowe wskazuje, że potencjalny klient, kierując się wskazanym hasłem reklamowym może dojść do przekonania, że nabywając sygnowane nim produkty odniesie wymierną korzyść ekonomiczną. W odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej należy zauważył, iż zgodnie z brzmieniem art. 129b ust. 1 P.f., do nałożenia kary wystarczające jest by reklama była prowadzona wbrew przepisom. Organ ma jedynie możliwość ustalenia wysokości kary (maksymalnie 50 000 złotych), z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 129b ust. 2 P.f., w szczególności okresu, stopnia i okoliczności naruszenia, uprzedniego naruszenia przepisów. W decyzji będącej przedmiotem skargi nałożono karę w wysokości 9 500 złotych, a więc zdecydowanie bliską dolnej granicy ustawowego zagrożenia. Kary tej nie można uznać za wygórowaną. Przesłanki przyjętego przez organ wymiaru kary zostały przez organ przekonująco umotywowane w zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo uwzględnił nie tylko zaplanowany, zorganizowany charakter reklamy, jak też stosunkowo długi okres jej prowadzenia. Ponieważ podstawy wymiaru kary pieniężnej zostały unormowane we wskazanym przepisie, nie było podstaw, by stosować w tym zakresie przepisy działu IVa k.p.a. Reguła kolizyjna z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie określa pierwszeństwo aplikowanie przepisów odrębnych w takim przypadku.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez brak sporządzenia uzasadnienia, które zawierałoby przedstawienie i odniesienie się do zarzutów, które mogły mieć wpływ wynik sprawy i w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy pomimo oddalenia skargi, a to poprzez oparcie wyroku na podstawie ustaleń faktycznych określonych przez Sąd jako niespornych, podczas gdy były one kwestionowane przez stronę tj. przez wskazanie, iż nie były kwestionowane fakty obejmujące eksponowanie przedmiotowego napisu o szerokości 12 cm, który miał być eksponowany w lokach trzech aptek ogólnodostępnych do skarżącej, podczas gdy w decyzji organu odwoławczego i decyzji ją poprzedzającej nie ma wskazanego żadnego wymiaru napisu oraz gdy skarżąca nie ma trzech aptek ogólnodostępnych;

b art. 151 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art 7 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji braku zebrania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego dostatecznego materiału dowodowego w sprawie oraz sprzeczności w ocenie zebranych dowodów przejawiającej się choćby w tym, że przedmiotowy napis miał być doskonale widoczny dla klientów apteki, gdy brak jest w sprawie takich ustaleń faktycznych, co nie pozwalało na ustalenie, że w aptece należącej do skarżącej była prowadzona niedozwolona reklama;

c. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 oraz art 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że w aptece była prowadzona reklama, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego dowodowego nie pozwala na wysnucie takiego wniosku;

d. art 151 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 67 § 1 i § 2 pkt 3, art. 68 § 1 i art. 72 § 1 oraz art. 15 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy pomimo oddalenia skargi przejawiające się w oparciu zaskarżonego wyroku na stanie faktycznym ustalonym i nieustalonym przez organ odwoławczy, przy braku udokumentowania w aktach sprawy faktu przeprowadzonych czynności dowodowych, na podstawie których ustalono m. in. szerokość napisu "Teraz Taniej".

II. Naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, że informacja zawarta w napisie "Teraz Taniej" stanowiła niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy z wszystkich prawidłowo ocenionych okoliczności sprawy nie można wysnuć wniosku, iż w tym przypadku skarżąca prowadziła działalność reklamową;

b. art. 129b ust. 2 prawa farmaceutycznego poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustaleniu wysokości nałożonej na skarżącą stronę kary pieniężnej w kwocie 9.500 zł, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do wszystkich okoliczności sprawy i charakteru działań przypisywanych skarżącej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z 20 czerwca 1025r. pełnomocnik skarżącej zawiadomił, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że Rzeczpospolita Polska przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej z mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informatycznego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE.

W związku z powyższym na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., nr PR.61.12.2020.EM.3, oraz poprzedzającej ją decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2019 r., nr WIF-WR- 1.8523.16.2019 i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym opłaty za czynności radcy prawnego, według norm przepisanych, oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz opłaty za czynności radcy prawnego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym opłaty za czynności radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że NSA - będąc Sądem unijnym jest zobligowany - przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. W przeciwnym wypadku bowiem, mogłyby doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

Zdaniem składu orzekającego przy rozpoznaniu sprawy uwzględnieniu podlegają wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Tym samym Sądy państw członkowskich Unii Europejskiej nie powinny przyjmować innej interpretacji przepisów prawa unijnego niż zawarta w orzeczeniach TSUE. Ponadto orzeczenia te stanowią pomoc dla Sądu krajowego w zakresie rozumienia treści normy prawa unijnego, a w konsekwencji również w zakresie oceny przepisu krajowego.

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na Sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na Sądach, a w szczególności na Sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z dnia 19 czerwca 2025 r., C-200/24.

W skardze do TSUE Komisja Europejska wnosiła o stwierdzenie, że poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. nr 126, poz. 1381) Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym) (Dz.U. 2000, L 178, s. 1), a także na mocy art. 49 i 56 TFUE.

Podniesiono, że zmiany w Prawie farmaceutycznym weszły w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Wskazano, że art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego zakazuje reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności. Przepis ten stanowi, że informacje dotyczące godzin otwarcia i lokalizacji aptek i punktów aptecznych nie stanowią reklamy. Zakazowi temu towarzyszy kara pieniężna w wysokości do 50 000 PLN (około 12 000 EUR). W dniu 25 stycznia 2019 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym podniosła, że wspomniany przepis jest sprzeczny z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31, dotyczącym używania informacji handlowych, które są częścią usługi społeczeństwa informacyjnego świadczonej przez przedstawiciela zawodu regulowanego, a także z art. 49 i 56 TFUE, dotyczącymi odpowiednio swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. W piśmie z dnia 25 marca 2019 r. Rzeczpospolita Polska odpowiadając na to wezwanie, podniosła przede wszystkim, że zakres ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy wyłącznie przekazów, których jednoznacznym celem jest zwiększenie sprzedaży produktów oferowanych w aptece. Następnie wyjaśniła, że przepis ten realizuje ogólny cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego. Wreszcie państwo to podniosło, że wspomniany przepis nie narusza dyrektywy 2000/31, ponieważ znaczna część usług farmaceutycznych świadczonych przez farmaceutów nie wchodzi w zakres działalności aptek lub punktów aptecznych, a zatem nie jest objęta rozpatrywanym zakazem.

TSUE uwzględniając skargę Komisji i stwierdzając uchybienie przez Polskę zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. nr 126, poz. 1381) stanowiącego całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności wskazał m.in., że: zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [zob. podobnie, w odniesieniu do swobody świadczenia usług, wyrok z dnia 18 czerwca 2019 r., Austria/Niemcy, C‑591/17, EU:C:2019:504, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo; a także, w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo].(Pkt 100). Ponadto do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że te łączne przesłanki są spełnione [wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo].(Pkt 101). Wskazał, że w niniejszej sprawie ochrona zdrowia publicznego, na którą powołuje się Rzeczpospolita Polska jako uzasadnienie wynikających z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego ograniczeń swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, zalicza się do celów, które można uznać za stanowiące nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadniać takie ograniczenie swobód przepływu gwarantowanych poprzez traktat FUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 maja 2009 r., Komisja/Włochy, C‑531/06, EU:C:2009:315, pkt 51; a także z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C‑339/15, EU:C:2017:335, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). (Pkt 102). Uznał, że należy jednak ustalić, czy poprzez swoje argumenty dotyczące, po pierwsze, nadmiernego spożycia produktów leczniczych, a po drugie, niezależności zawodowej farmaceutów, Rzeczpospolita Polska wykazała, że zakaz wynikający z tego przepisu jest zgodny z zasadą proporcjonalności, której treść została przypomniana w pkt 100 niniejszego wyroku. (Pkt 103).

Na wstępie zauważył, że apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego Sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem.(Pkt 104). W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony.(Pkt 105). W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych, po pierwsze, należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby (Pkt 106). Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości (Pkt 107).

Po drugie, przypomniał, że jak podkreśla zresztą Rzeczpospolita Polska - art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia. (Pkt 108).

Po trzecie, opierając się na badaniu z 2015 r., wspomnianym przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, z jednej strony w tym państwie członkowskim możliwy jest zakup przynajmniej niektórych produktów leczniczych wydawanych bez recepty poza aptekami, w szczególności w sklepach, supermarketach, kioskach lub stacjach benzynowych. Z drugiej strony możliwość ta jest wykorzystywana w zakresie, który choć jest mniejszy niż zakupy dokonywane w aptekach, to jednak jest nie do pominięcia. Jak wynika z tego badania, jedna trzecia respondentów stwierdziła, że kupuje produkty lecznicze wydawane bez recepty w supermarkecie. (Pkt 109).

Po czwarte, Rzeczpospolita Polska przyznaje, że nadmierne spożycie produktów leczniczych jest w tym państwie członkowskim istotne, pomimo zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego (Pkt 110). Co prawda podnoszenie przez Rzeczpospolitą Polską, że nadmierne spożycie byłoby jeszcze wyższe bez tego zakazu, jednak nie można tego wykazać. Ponadto to państwo członkowskie nie przedstawiło powodów, dla których nie było w stanie zebrać danych dotyczących spożycia produktów leczniczych przed wejściem w życie tego przepisu i porównać ich z danymi dotyczącymi okresu późniejszego (Pkt 111).

Wynika z tego, że Rzeczpospolita Polska nie wykazała, w świetle przesłanek wymaganych w orzecznictwie przypomnianym w pkt 100 niniejszego wyroku, że wynikające z tego przepisu ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług są właściwe do zapewnienia realizacji celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych (Pkt 112).

W każdym razie stwierdzono, że cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki (Pkt 113). W związku z tym zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych (Pkt 114).

W tej sprawie skarżony kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 710/21, oparty został m. in. na kwestionowanym przez skarżącą przepisie art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne. W oparciu o ten sam przepis wydane zostały również skarżone decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., nr PR.61.12.2020. EM.3, oraz poprzedzająca ją decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego we Wrocławiu z dnia 25 Listopada 2019 r., nr WIF-WR-1.8523.16.2019.

Zaznaczyć należy, że Trybunał wskazał m. in., że zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego wykracza poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. Zatem niewątpliwie wyrok Trybunału ma wpływ na treść skarżonego kasacyjnie wyroku oraz utrzymanych nim decyzji administracyjnej organu drugiej instancji i pośrednio poprzedzającej ją decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 listopada 2020 r., nr PR.61.12.2020.EM.3 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka Z.", zlokalizowanej w J., przy ul. [...] i jej działalności, za pomocą hasła reklamowego "Teraz Taniej" umieszczonego w izbie ekspedycyjnej apteki, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji i umorzyć postępowanie administracyjne.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).