Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków pełnienia służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz skarżącego S. S. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 21 września 2011 r. S. S. (dalej jako skarżący) wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej zmieniającej warunki pełnienia służby, tj. stanowisko służbowe i uposażenie w związku z przyjęciem warunków pełnienia służby zaproponowanych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w pisemnej propozycji z [...] grudnia 2010 r.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] umorzył postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu I instancji wniosek skarżącego nie mógł doprowadzić do pożądanego rozstrzygnięcia. W przepisie przejściowym ustawy o Służbie Celnej, tj. w art. 222 wyczerpująco uregulowany został tryb składania funkcjonariuszom służby celnej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie z dalszymi konsekwencjami na wypadek jej nieprzyjęcia. Ustawodawca nie przewidział natomiast żadnych formalnych kroków organu w następstwie przyjęcia zaproponowanych warunków pełnienia służby. W tej sytuacji brak było podstawy prawnej uczynienia zadość przedmiotowemu wnioskowi i wydania decyzji potwierdzającej nowe warunki pełnienia służby.

Pismem z 30 listopada 2011 r. skarżący odwołał się od ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] , wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 w zw. z 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej poprzez umorzenie postępowania, pomimo obowiązku wydania decyzji administracyjnej zmieniającej warunki pełnienia służby w Służbie Celnej, tj. stanowisko służbowe i uposażenie oraz naruszenie art. 82 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. W obu przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Propozycja nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, umorzenie postępowania wszczętego jego wnioskiem z 21 września 2011 r. jako bezprzedmiotowego było bezzasadne. W związku z przyjęciem propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...] , stanowisko służbowe i uposażenie funkcjonariusza celnego powinny być zatwierdzone w drodze decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. Szef Służby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w mocy.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że z przepisu art. 222 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wynika, że tylko w przypadku odmowy przyjęcia przedłożonej funkcjonariuszowi propozycji, funkcjonariuszowi temu służy ochrona prawna wynikająca z kontroli decyzji, gdyż funkcjonariusz, który akceptuje nowe warunki służby, takiej ochrony nie potrzebuje. W ocenie organu brak w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej stosownych regulacji odnośnie dalszej procedury po przyjęciu zaproponowanych warunków służby, wyłącza możliwość wydania decyzji potwierdzającej nowe warunki pełnienia służby. A zatem wobec braku stosownej normy prawnej nie ma podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej potwierdzającej przyjęte przez funkcjonariusza nowe warunki służby. Dokument nazwany w ustawie "pisemną propozycją" miał – zdaniem organu – charakter nowego "angażu" określającego umowne warunki służby, który podlegał przyjęciu lub odmowie przyjęcia i w zależności od decyzji funkcjonariusza, skutkował albo rozpoczęciem służby na nowych warunkach albo zwolnieniem ze służby.

Organ zauważył, że skarżący przyjął pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w [...] , akceptując tym samym nowe warunki pełnienia służby. Nie sposób zatem w tym przypadku mówić o władczym działaniu organu, jednostronnie narzucającym swoje stanowisko, skoro skarżący zaakceptował zaproponowane warunki pełnienia służby, jego żądanie wydania decyzji w tym przedmiocie organ ocenił jako bezpodstawne.

Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

– naruszenie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] o umorzeniu postępowania, pomimo obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków pełnienia służby, tj. stanowiska służbowego i uposażenia,

– naruszenie art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego niezastosowanie.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący, w nawiązaniu do orzeczenia WSA w Warszawie z 24 października 2011 r., II SA/Wa 1384/11 oraz postanowienia NSA z 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1299/11 podniósł, iż przyjęcie przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, winno powodować "decyzyjne określenie nowych warunków służby". Dyrektor Izby Celnej po przyjęciu przez skarżącego propozycji winien wydać decyzję administracyjną, w której określiłby warunki służby w zakresie powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku – specjalisty Służby Celnej. Wówczas skarżący mógłby kwestionować treść decyzji, bowiem zgodnie z kryteriami przedstawionymi w rozdziale 8 ustawy oraz jej przepisach wykonawczych, wykształcenie i kwalifikacje skarżącego odpowiadają stanowisku co najmniej z kategorii stanowisk eksperckich.

Zdaniem skarżącego powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku (w przypadku skarżącego starszego specjalisty Służby Celnej) stanowi zmianę istotnych warunków pełnienia służby, a zatem wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skarżący zauważył nadto, że skoro propozycja nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, to gdyby jej następstwem nie było wydanie decyzji o nowych warunkach służby lub zwolnieniu ze służby, to funkcjonariusz celny byłby pozbawiony prawa do odwołania od takiej decyzji i w konsekwencji pozbawiony prawa do sądu.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Artykuł 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, w ślad za stanowiskiem zajętym przez Sąd Najwyższy w uchwale z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, na podkreślenie zasługuje, że zgodnie z art. 78 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Funkcjonariusz celny korzysta zatem z ochrony prawnej przede wszystkim w zakresie istnienia oraz istotnych elementów stosunku służbowego (art. 188 ustawy). Natomiast jego prawo do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności.

Zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 186, poz. 1323 ze zm.) dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Regulacja zawarta w art. 222 ustawy stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa – w terminie 7 dni od otrzymania propozycji – oświadczenie o przyjęciu albo odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji (ust. 5 art. 222 ustawy).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym analizowany był charakter prawny "pisemnej propozycji" wskazanej w art. 222 ustawy, w oparciu o którą to analizę sformułowano pogląd, iż "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej (por. np. postanowienie NSA z 13 października 2011 r., I OSK 1825\11, publ. https://cbas.nsa.gov.pl). Jednocześnie NSA wskazał, że postępowanie administracyjne wszczynane jest po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu propozycję i przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od celnika. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego.

Okoliczność, iż ustawodawca nie przewidział wprost, że określenie – w związku z dokonującymi się w służbie celnej zmianami – miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, nie oznacza w istocie, że tak nie jest.

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (publ. https://cbas.nsa.gov.pl) wyrażony został pogląd, w myśl którego w przypadku, gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy, należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowani praw i obowiązków jego adresata.

Ustalenie nowych warunków pełnienia służby stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Prowadzi bowiem do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego.

Jak jednoznacznie wskazał NSA m.in. w postanowieniu z 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1299/11 (publ. https://cbas.nsa.gov.pl) indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, jest zmiana istotnych warunków pełnienia służby. W ten sposób funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony prawnej w zakresie ustalenia nowych warunków pełnienia służby.

Sprawę tę należy zakwalifikować do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Przepis ten obejmuje swoją dyspozycją m.in. powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, a taka właśnie sytuacja występuje niewątpliwie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 222 ustawy funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Celem powyższej regulacji było ukształtowanie, w ramach nowej ustawy o Służbie Celnej, treści stosunku służbowego w zakresie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia wszystkich funkcjonariuszy. Zwrócić przy tym należy uwagę na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że ustalenie miejsca pełnienia służby jest aktem kształtującym treść stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną, prowadzącym do istotnej zmiany jego treści. Tym samym akt taki dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej i jako taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 21 września 2010 r., I OSK 1411/10, publ. https://cbas.nsa.gov.pl) .

Reasumując uznać należy, że Dyrektor Izby Celnej w [...] po przyjęciu przez skarżącego propozycji z [...] grudnia 2010 r. winien wydać decyzję administracyjną, w której określałby nowe warunki służby w zakresie powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku – specjalisty Służby Celnej. Oznacza to, iż organ niezasadnie uznał, że skoro o miejscu pełnienia służby, stanowisku i uposażeniu funkcjonariusza celnego organ nie może rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej, to odpada przedmiot postępowania i w konsekwencji postępowanie podlega umorzeniu.

Zaznaczenia jednak wymaga, że skarżący nie mógł się domagać wydania decyzji zmieniającej akt mianowania, gdyż akt ten nie określał elementów odnoszących się do warunków pełnienia służby. Jak wskazuje jednak treść zaskarżonej decyzji, organ prawidłowo zinterpretował istotę wniosku skarżącego z 21 września 2011 r., gdyż przyjął, że skarżący we wniosku tym domagał się wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej nowe warunki służby, tj. stanowisko służbowe i uposażenie w związku z przyjęciem propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] grudnia 2010 r. złożonej na podstawie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.