Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 838/17 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.W. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 19 lipca 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie połączenia drogowego projektowanego węzła autostradowego A-4 "Bochnia" z drogą krajową nr 94, zgodnie z wariantem I (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzja została wydana na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie (dalej: inwestor).

Odwołania od powyższej decyzji wniósł skarżący oraz inne strony postępowania.

Decyzją z 19 lipca 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzją organu I instancji w części dotyczącej pkt I.2.21, pkt I.2.22, pkt I.2.32, pkt I.2.35, pkt I.3.8, pkt I.3.14, pkt II i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Jako podstawę decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa).

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko złożono szereg uwag i wniosków przez strony postępowania oraz przedstawicieli społeczeństwa, wskazujących m.in. na znaczące oddziaływanie przyjętego wariantu realizacji przedsięwzięcia na środowisko, pogorszenie warunków życiowych i zdrowotnych, a także obniżenie wartości domów w wyniku podniesienia ul. [...] w Bochni i zaprojektowania ronda na nasypie o wysokości 6 m n.p.t. Zdaniem Sądu I instancji, trafne są zarzuty skargi dotyczące braku szczegółowego odniesienia się przez organ do uwag i wniosków zgłoszonych w przedmiotowym postępowaniu, co czyni kontrolowaną decyzję wadliwą. Przepisy ustawy środowiskowej dopuszczające składanie uwag i wniosków przez społeczeństwo, a także nakazujące organowi ich rozpatrzenie w uzasadnieniu decyzji, implementują wymogi zawarte w Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. nr 78, poz. 706, która wiąże Polskę, a także w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Z tego względu, ustawodawca w art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej w sposób szczególny do przepisów k.p.a. uregulował wymogi wobec uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Konieczne jest zatem ustosunkowanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do uwag i wniosków społeczeństwa.

W ocenie Sądu I instancji, organ wyłącznie w sposób ogólny odniósł się do uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania, a uchybienie to skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak jest dostatecznej argumentacji w zakresie, czy wydanie decyzji środowiskowej nie przyczyni się do ewentualnego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Nieprecyzyjne jest również ustosunkowanie się organu do zarzutu odwołujących się, że przyjęcie do realizacji wariantu I przedsięwzięcia pod względem środowiskowym stanowi najniekorzystniejsze rozwiązanie, bowiem skutkuje koniecznością wyburzeń największej ilości budynków. Organ przyjął, że skoro realizacja wariantu I zakłada wyburzenie mniejszej ilości budynków mieszkalnych, to jest on korzystniejszy, niż pozostałe warianty, przewidujące wyburzenie mniejszej ilości budynków ogólnie, ale większej ilości budynków mieszkalnych, które zdaniem organu ze względu na pełnione funkcje posiadają większy walor od pozostałych. Organ jednak nie odniósł się przy tym wystarczająco do okoliczności, czy w budynkach podlegających wyburzeniu prowadzona jest działalność gospodarcza, stanowiąca źródło utrzymania właścicieli przedsiębiorstw oraz jaki będzie skutek wyburzenia tego rodzaju budynków dla osób prowadzących działalność gospodarczą. Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w wystarczający sposób do trzech zaproponowanych przez inwestora wariantów realizacji przedsięwzięcia, jak również nie dokonał wystarczającej analizy wariantu najbardziej porównywalnego z przyjętym do realizacji, który w niewielkim zakresie różniłby się od wybranego. W ocenie Sądu I instancji, doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy rozpatrzył uwagi i wnioski społeczeństwa.

Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak przeanalizowania wszystkich okoliczności sprawy i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, a w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalenie skargi w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Inwestor wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej, w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., powinno zawierać informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego obligatoryjnego elementu uzasadnienia. Należy mieć na uwadze, że organ odwoławczy wydał decyzję częściowo reformatoryjną, a ponadto organ ten zobowiązany był rozpoznać sprawę w jej całokształcie, na co sam zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pomimo tego, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego ogranicza się w istocie do powodów, dla których organ ten uchylił decyzję organu I instancji w części oraz do rozpoznania zarzutów odwołań. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na szereg uchybień w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie mogły zostać uzupełnione w złożonej do Sądu I instancji odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, w którym organ prezentuje swoje stanowisko w sprawie w kontekście złożonej skargi, jednak w żadnym wypadku nie może stanowić uzupełnienia lub poprawienia braków zaskarżonej decyzji. Ponadto, Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie w ogóle nie zostało zakwestionowane w formie zarzutów kasacyjnych.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest dość lakoniczne, ale pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej, ponieważ wskazuje na konkretne braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie, że zaskarżona decyzja nie zawiera dostrzeżonych przez Sąd I instancji uchybień, szczególnie, że inwestor oczekuje niejako "rekonstrukcji" uzasadnienia decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie uzasadnienia uchylonej częściowo decyzji organu I instancji oraz odpowiedzi na skargę, co nie jest oczywiście dopuszczalne. Ponadto zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że wbrew skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest przepisem "procedury administracyjnej", ale przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.