Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1786/23 w sprawie ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2023 r. nr DAP-WPK.727.2.11.2023/MSte w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1786/23 oddalił skargę Powiatu W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2023 r. nr DAP-WPK.727.2.11.2023/MSte w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez powiat mienia Skarbu Państwa.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Powiat W. zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zgodnie z tym przepisem władanie obejmuje tylko władanie oparte na tytule prawnym nie zaś stan władztwa zarówno faktycznego jak i prawnego nad rzeczą a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu wynikające z uznania, że nie zostały spełnione przesłanki nabycia przez Powiat W. z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości - działki nr [...], w szczególności uznanie, że nieruchomość ta nie pozostawała we władaniu Powiatu.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1, art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2023 r., znak DAP-WPK.727.2.11.2023/MSte, oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lutego 2023 r., znak SN-VI.7532.2.7.2020.1, w sprawie nabycia przez Powiat W. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości - działki nr [...], są zgodne z prawem,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), przez:

a. błędnye uznanie za prawidłowo ustalony przez organy administracji stan faktyczny w sprawie, co skutkowało uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała we władaniu Powiatu W. w dniu 1 stycznia 1999 r.,

b. przyjęcie za okoliczność nieudowodnioną w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych, że Powiat W. posiadał w dniu 1 stycznia 1999 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowanie środka określonego w ustawie, które to naruszenie w sposób istotny miało wpływ na wynik postępowania;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne rozpatrzenie przez Sąd I instancji części zarzutów stawianych decyzji administracyjnej w skardze, tj. braku rozpatrzenia przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podnoszonej przez Powiat W. w toku postępowania kwestii dotyczącej zmian ustrojowych w systemie oświaty skutkujących, w szczególności podstawy prawnej wydania aktu założycielskiego z dnia 13 października 1997 roku, w którym Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utworzył [...] we W. , co stanowiło jedynie przekształcenie placówki oświatowej, bez pozbawiania jej władztwa nad sporną nieruchomością.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1786/23 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Starosta W. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Istota sporu w badanej sprawie dotyczy odmowy stwierdzenia nabycia przez Powiat W. z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa i nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...] położona we W. .

Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. - dalej też jako ustawa). Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny. Może więc wyłącznie potwierdzić skutek, który nastąpił z mocy prawa, o ile spełnione zostały przesłanki ustawowe. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji zawężające rozumienie pojęcia "władanie", opartego na tytule prawnym. Stanowisko skargi kasacyjnej pomija jednak charakter i funkcję art. 60 ust. 1 ustawy. Przepis ten reguluje szczególny, publicznoprawny mechanizm nabycia własności z mocy prawa. Skutek ten nie może być wywodzony wyłącznie z samego faktu korzystania. Władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy nie można zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Zatem, faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 3342/19). Konsekwentnie też wskazuje się, że nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko władztwa realizowanego przez instytucje i osoby prawne w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (por. wyrok NSA z 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 716/13 i z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 403/10, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Z tej przyczyny trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że "władanie" w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 powinno dać się wykazać w sposób jednoznaczny.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, iż w dacie granicznej sporna nieruchomość znajdowała się we władaniu Powiatu W. Ta ocena pozostaje prawidłowa. Nie podważa jej decyzja z dnia 17 sierpnia 1987 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy we W. przekazująca sporną działkę, stanowiącą własność Skarbu Państwa, w użytkowanie na czas nieoznaczony na rzecz [...] w Warszawie. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował istnienia tej decyzji. Wskazał jednak, że tytuł prawny do nieruchomości miał wówczas ewentualnie wskazany Związek, a z akt sprawy nie wynika, aby decyzja została później zmieniona, uchylona albo w innym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro więc skarżący kasacyjnie wywodzi spełnienie przesłanki "władania" w dacie 1 stycznia 1999 r. z wcześniejszego aktu ustanawiającego uprawnienie na rzecz innego podmiotu, to musiałby wykazać zdarzenie prawne prowadzące do przeniesienia tego uprawnienia na państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną następnie przez powiat. Takich ustaleń w sprawie nie ma.

Sąd pierwszej instancji rozważył także znaczenie aktu założycielskiego z dnia 13 października 1997 r., na mocy którego Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utworzył z dniem 15 października 1997 r. [...] we W. i jednocześnie uchylił uchwałę Zarządu [...] z dnia 27 października 1987 r. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że akt założycielski nie ustanawia następstwa prawnego w sferze majątkowej po stronie nowo utworzonej jednostki, ani nie wskazuje składników majątkowych, z których jednostka ta ma korzystać. Z tego względu nie mógł on zostać uznany za dokument potwierdzający tytuł do nieruchomości, ani za podstawę do przyjęcia, że w dacie granicznej istniało władanie w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy.

Nietrafnie też zasadności skargi kasacyjnej upatruje się w tym, że z dniem 1 stycznia 1999 r. powiat przejął prowadzenie szkoły. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy normuje przejęcie wykonywania zadań publicznych w sferze oświaty, to jest prowadzenie określonych szkół i placówek prowadzonych do 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Przepis ten nie rozstrzyga jednak o przejściu praw rzeczowych do mienia, z którego szkoła korzysta. Ustawodawca kwestie nabywania mienia uregulował odrębnie w Rozdziale 4 ustawy, w tym w art. 60, który dotyczy nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa spełniającego ustawowe przesłanki, oraz w art. 64. Przepis art. 60 ust. 1 uzupełnia treść przepisu art. 48 ust. 1 w odniesieniu do nabycia (przejęcia) szkół podstawowych, specjalnych, szkół ponadpodstawowych i pozostałych rodzajów szkół w nim wymienionych. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny treść art. 48 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż przejęcie szkół i placówek wymienionych w ust. 1 i 2 następuje w trybie i na zasadach określonych w tej właśnie ustawie, a zatem na zasadach przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 1443/13). Skoro więc przejęcie szkoły jako zadania publicznego nie stanowi samoistnej podstawy do przejścia własności nieruchomości, to konieczne było wykazanie przesłanek z art. 60 ustawy. Brak dokumentu potwierdzającego władanie w dacie granicznej, w rozumieniu przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nabycia.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że również ten zarzut nie jest usprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył w uzasadnieniu kwestii zmian ustrojowych w systemie oświaty, w szczególności podstaw prawnych wydania aktu założycielskiego z 13 października 1997 r., i że pominął argumentację, iż doszło jedynie do przekształcenia placówki, bez utraty władztwa nad nieruchomością. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Podniesiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Polemika z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie polega na konieczności polemicznego odnoszenia się do każdego szczegółowego twierdzenia strony, lecz na przedstawieniu podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia. W realiach sprawy wymagania te zostały spełnione.

Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

W konsekwencji nie jest także usprawiedliwiona grupa zarzutów odnoszonych do art. 1, art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wiąże te zarzuty z tezą, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił legalność decyzji administracyjnych i bezzasadnie oddalił skargę. Zarzuty te mają jednak charakter wtórny. Ich zasadność zależy od wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował prawo materialne albo że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzut dotyczący art. 60 ust. 1 nie zasługuje na uwzględnienie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie wykazano także uchybień procesowych, które uzasadniałyby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, opierając się na materiale zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym, przyjął, że organy prawidłowo ustaliły brak dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki "władania" w dacie granicznej. W takiej sytuacji oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją prawidłowej oceny legalności decyzji. Nie doszło więc do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. ani do przekroczenia granic kontroli sądowej wyznaczonej art. 1 i art. 3 p.p.s.a.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.