II SA/Lu 591/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-16	
Data wpływu	2023-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Anna Ostrowska.
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 119 pkt 2; art. 151;; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 901; art. 7; art. 5-5a; art. 8; art. 2 ust.1; art. 4; art. 41 ust.1 pkt 1; art. 39 ust.1 i ust.2; art. 3 ust.1 i 2;; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 23 maja 2023 r., nr SKO.PS/40/358/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 23 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zamość z 15 lutego 2023 r., w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 6 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Zamość o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 3.500 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leczenia. Do wniosku załączył faktury dokumentujące zakup lekarstw z listopada 2022 r. na kwotę 436,61 zł, z grudnia 2022 r. na kwotę 430,22 zł oraz ze stycznia 2023 r. na kwotę 471 zł.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżący jest bezdzietnym kawalerem, nie posiada zobowiązań alimentacyjnych, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Rodzice skarżącego nie żyją, nie ma rodzeństwa, posiada jedynie dalszą rodzinę z którą utrzymuje kontakt nieregularnie. Nie pracuje zawodowo z uwagi na zły stan zdrowia, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Na dochód skarżącego składa się: renta z ZUS w kwocie 1.217,98 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 80,04 zł, łącznie 1.513,86 zł.

Mając powyższe na uwadze, wskazaną wyżej decyzją z 15 lutego 2023 r. organ I instancji przyznał skarżącemu, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej jako: u.p.s.) specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów leczenia w wysokości 400 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z jej rozstrzygnięcia, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie 3.500 zł. Wskazał, że organ I instancji przyznał zasiłek celowy nie uwzględniając inflacji, o której pisał we wniosku o przyznanie świadczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 23 maja 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło argumentację przedstawioną przez organ I instancji, w tym ustalenia dotyczące uzyskiwanego dochodu i ponoszonych kosztów. Wskazało, że łączny dochód skarżącego w styczniu 2023 r. to kwota 1.513,86 zł, natomiast ponoszone wydatki mieszczą się w kwocie 1.010,99 zł. Do dyspozycji skarżącego pozostaje zatem 502,87 zł. Mając na uwadze, że średnia miesięczna kwota przeznaczana na leki i leczenie wynosi ok. 450 zł, Kolegium stwierdziło, że pomoc przyznana skarżącemu jest adekwatna do jego potrzeb. Wyjaśniło, że wprawdzie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji uzasadniającej przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego, nie mniej jednak nie oznacza to obowiązku automatycznego przyznania specjalnego zasiłku celowego w żądanej przez niego kwocie.

W skardze do sądu administracyjnego J. M. wyrażając niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że od 48 lat jest osobą niepełnosprawną. Powołując się na Konstytucję RP oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że decyzja organu I instancji jest dla niego krzywdząca, bowiem organy nie tylko nie uwzględniły jego trudnej sytuacji zdrowotnej

i materialnej, ale również nie odniosły się do niej. Do skargi załączył 2 kopie zaświadczeń lekarskich z 29 maja 2023 r. oraz 1 czerwca 2023 r., obrazujące aktualny stan jego zdrowia.

W piśmie procesowym z 12 lipca 2023 r., skarżący ponownie zarzucił organom administracji, że nie odniosły się do jego możliwości finansowych. Powołując się na Konstytucję RP wskazał, że jego podstawowe prawa tj. prawo do życia, do ociągnięcia najwyższego możliwego poziomu stanu zdrowia czy zapewnienia pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby niepełnosprawne, nie są respektowane przez organy administracji. Dokonując wyliczenia swoich dochodów i wydatków wniósł o przyznanie mu kwoty 2.959,40 zł z uwagi na okoliczność, że inflacja odebrała mu dochód za dwa miesiące.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 u.p.s.), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.).

Druga grupa przesłanek ma charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy). Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny. Zakres luzu decyzyjnego zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń.

Taka sytuacja ma miejsce w przypadku świadczeń w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Treść powyższych regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku" mają charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną albo czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego wysokości), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 i art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej.

Uwarunkowania prawne, w jakich wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, determinują również sądową kontrolę decyzji organu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi wyżej determinantami. Oczywiście sąd administracyjny musi zapewnić skarżącemu skuteczną ochronę prawną, tym niemniej jednak rolą sądu jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Aby uchylić (stwierdzić nieważność) decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja narusza prawo. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych (niestety ograniczonych) możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących.

Powyższy ogólny wywód był konieczny, aby zakreślić ramy, w jakich sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w rozpoznawanej sprawie. Działając w tak określonych ramach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom luzu decyzyjnego. Nie są to rozstrzygnięcia arbitralne.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dochód skarżącego, prowadzącego samodzielnie gospodarstwo domowe, przekracza wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, dlatego niemożliwe było przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Przyznanie takiego świadczenia uzależnione jest bowiem od wysokości dochodu, który nie może przekroczyć ustalonej przez ustawodawcę kwoty tzw. kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W dacie orzekania w niniejszej sprawie w przypadku skarżącego, która jest osobą samotnie gospodarującą, wynosiło ono 776 zł (stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. poz. 1296). Prawidłowo ustalony przez organy dochód skarżącego (skarżący nie podnosi zarzutów w tym zakresie) wyniósł 1.513,86 zł, przekraczając prawie dwukrotnie wysokość kryterium dochodowego.

W tej sytuacji organy prawidłowo dokonały analizy sytuacji skarżącego w perspektywie możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s.

Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wymienione w nim świadczenia to świadczenia o szczególnym charakterze, których przyznanie może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Wyjątkowy charakter świadczenia determinuje zarówno rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia, jak i o jego wysokości.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez ten "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć sytuację zupełnie wyjątkową, bowiem o możliwości przyznania tego świadczenia nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła (por. wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., I OSK 1868/07). Podkreśla się zarazem, iż w ramach omawianej pomocy nie można pokryć wydatków na potrzeby już zaspokojone (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r., I OSK 1790/07), czy też zapewniać stałego źródła utrzymania. Ma on bowiem charakter szczególnej pomocy doraźnej. Jak podkreślał NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r. (I OSK 431/20), "szczególnie uzasadniony przypadek" musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje bowiem, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wystąpienia właśnie wyjątkowych okoliczności. Za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunków za prąd czy gaz, brak środków na bieżące wydatki, uregulowanie opłat za pobyt w domu studenckim, zapłata kary za przejazd środkami komunikacji, a nawet zakup leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą. Zasadniczo potrzeba zakupu leków zażywanych w związku z przewlekłą chorobą nie jest uznawana za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny. Taka potrzeba nie jest bowiem konsekwencją niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania (wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2015 r., I SA/Wa 1427/14).

W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że sytuacja skarżącego kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" i przyznały specjalny zasiłek celowy. Sporna pozostaje natomiast kwestia zakresu udzielonej skarżącemu pomocy. Skarżący oczekiwał przyznania wsparcia, przeznaczonego na zakup leków, w kwocie 3.500 zł, organy przyznały świadczenie w kwocie 400 zł.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu II instancji, choć zakres udzielonego wsparcia nie jest zgodny z oczekiwaniami skarżącego.

Świadczenia z pomocy społecznej opierają się na zasadzie subsydiarności, rozumianej w ten sposób, że mają one nie tyle stanowić stałe źródło finansowania wszelkich potrzeb bytowych beneficjentów, ale wsparcie uzupełniające w takim zakresie, w jakim sam beneficjent nie jest w stanie rozwiązać problemów z zaspokojeniem tych potrzeb. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podobnie w art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Wreszcie w art. 4 u.p.s. wyrażono zasadę, w myśl której osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Ponadto organy muszą oszczędnie gospodarować relatywnie niewielkimi środkami przeznaczonymi na znaczne potrzeby wielkiej grupy klientów pomocy społecznej (por. podobnie wyrok NSA z 29 września 2020 r., I OSK 1032/20, wyroki NSA z 26 sierpnia 2021 r. I OSK 448/21 i I OSK 447/21). Uznanie administracyjne, jakim dysponują organy orzekające o przyznaniu zasiłku celowego, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1640/19).

Treść uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wskazuje na to, że w zakresie kwoty wsparcia udzielonego skarżącemu organy uwzględniły powyższe dyrektywy – wzięły pod uwagę z jednej strony szczególną sytuację skarżącego i jego potrzeby, z drugiej – ograniczone zasoby finansowe, jakimi dysponują organy pomocy społecznej oraz ogromne potrzeby wsparcia wynikające z nader dużej ilości osób, znajdujących się w trudnej sytuacji, wymagających pomocy społecznej. Twierdzenia skarżącego, jakoby organy nie uwzględniły jego szczególnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i finansowej nie są zasadne, przeczą im argumenty podniesione w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Podobnie niezasadny jest argument, że możliwości finansowe skarżącego osłabia inflacja. Inflacja jest powszechnym zjawiskiem gospodarczym, oddziałuje negatywnie zarówno na budżety gospodarstw domowych, jak i na budżety publiczne, osłabiając zdolność jednostek samorządu terytorialnego do pełnego zaspokojenia potrzeb osób wymagających wsparcia z pomocy społecznej.

Należy zauważyć, że przepisy nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z takiej formy pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że okolicznością powszechnie znaną jest to, że środki przeznaczone na pomoc społeczną nie wystarczają na przyznanie świadczeń wszystkim osobom, które takiej pomocy potrzebują (wyrok z dnia 26 sierpnia 2021 r., I OSK 448/21). Organy administracji działają w warunkach, w których zasoby systemu pomocy społecznej nigdy nie są wystarczające do zapewnienia wszystkim potrzebującym godnych warunków życia. Stąd potrzeby bytowe osób ubiegających się o wsparcie podlegają pewnej gradacji, a wsparcie udzielane ze środków pomocy społecznej często nie będzie obejmowało takiego zakresu, jakiego oczekuje beneficjent.

Przyznany skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 400 zł nie pokrywa w całości potrzeb skarżącego w zakresie zakupu leków. Jednakże udzielając w takim zakresie wsparcia organy nie przekroczyły granic luzu decyzyjnego wynikającego z art. 41 pkt 1 u.p.s. Nie były bowiem związane ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Organ nie jest zobligowany do przyznania zasiłku celowego nawet wtedy, gdy zostały spełnione odpowiednie przesłanki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 września 2021 r., II SA/Łd 456/21).

Ubocznie warto zauważyć również, że pomoc, o której stanowi art. 41 pkt 1 u.p.s. ma charakter doraźny i nie może stanowić stałego źródła utrzymania. Celem przyznania tego świadczenia nie jest trwałe rozwiązanie sytuacji skarżącego. Nie służy ono comiesięcznemu, pełnemu pokrywaniu kosztów jego utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19).

W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się w decyzjach organów ani naruszenia przepisów postępowania, ani naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 41 u.p.s.).

Wobec powyższych argumentów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.