Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/22 w sprawie ze skargi K. K. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/22 po rozpoznaniu skargi K. K. (dalej: skarżący) na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ lub skarżący kasacyjnie) w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W. (dalej: Cmentarz), położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] (gmina Miasto W., powiat [...]) i na południe od niej w kierunku skarpy [...], powstałego ok. [...] r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zawiadomieniem z 22 czerwca 2022 r. organ, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.o.z.) oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113 poz. 661 ze zm., dalej: rozporządzenie), poinformował m.in. skarżącego o włączeniu karty ewidencyjnej Cmentarza do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Organ wskazał, że stary cmentarz [...] w W. powstał ok. [...] r. na wschód od obecnej ul. [...] (dawnej ul. [...]). W 1831 r., w związku z rosnącą liczbą ofiar epidemii cholery, miejscowa [...] urządziła nowy cmentarz, oddalony o ok. 500 m w kierunku północno-wschodnim. Podczas drugiej wojny światowej Niemcy doprowadzili do zniszczenia starego cmentarza. W latach powojennych teren cmentarza nie był ogrodzony ani pielęgnowany, w latach 50. lub 60. XX w. na jego terenie wybudowano przetwórnię [...] – Zakład [...]. W 1963 r. doszło do osunięcia się skarpy, na której znajdowała się część cmentarza. Przeprowadzono wtedy badania archeologiczne, kontynuowane w 1971 i 1973 r. W trakcie wykopalisk, w pasie o szerokości ok. 20 m, pomiędzy ogrodzeniem przetwórni owoców a skarpą, odsłonięto [...] grobów. W grobach natrafiono na tłuczone skorupy ceramiczne, [...] oraz [...], wielkości od 3 cm do 9 cm, odnalezione w pobliżu [...]. Podczas prac archeologicznych nie znaleziono [...], na powierzchni gruntu brak było naziemnych śladów wyróżnienia nagrobków. Od czasu likwidacji i częściowego wyburzenia Zakładu [...], teren cmentarza jest nieużytkowany. Teren jest częściowo wybetonowany, stoją na nim pozostałości trzech obiektów budowlanych, w dużej części pokryty jest on gruzowiskiem i porośnięty dziką roślinnością. W Muzeum [...] – Oddziale Muzeum [...] w P., eksponowane są przedmioty wydobyte z grobów podczas wykopalisk archeologicznych.

Zdaniem organu obiekt posiada wartości historyczne, jest również nośnikiem wartości niematerialnych, związanych z wieloletnim osadnictwem [...] na terenie Mazowsza. Teren, mimo że zdegradowany i pozbawiony czytelnego układu przestrzennego, jest miejscem pochówku, o dużym znaczeniu historycznym, trwale związanym z dawną ludnością zamieszkującą te tereny. W odniesieniu do wydarzeń II wojny światowej – [...], jest to również miejsce o szczególnej wartości symbolicznej, nie tylko dla [...], ale również dla Polski.

W zawiadomieniu organ stwierdził, że wypowiadał się już (w 2015 i 2017 r.) w kwestii warunków zabudowy działki nr ew. [...], uzgadniając je pozytywnie, jednak nie wiedział wtedy o istnieniu na niej, w przeszłości, Cmentarza. Na początku lutego 2022 r. organ otrzymał z Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie, wykonane w ramach programu "Oznakowanie cmentarzy [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej", karty ewidencyjne cmentarzy [...], w tym Cmentarza. Został również zobowiązany do włączenia kart ewidencyjnych tych cmentarzy do wojewódzkiej ewidencji zabytków i co za tym idzie, do objęcia ich ochroną konserwatorską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę skarżącego, stwierdzając, że zaskarżona czynność jest co najmniej przedwczesna, o ile w ogóle uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą działania organu i włączenia karty Cmentarza do ewidencji wojewódzkiej była wyłącznie nadesłana przez Narodowy Instytut Dziedzictwa (dalej: NID) karta ewidencyjna, dołączona do akt sądowych. Odnosząc się do § 14 ust. 1 Rozporządzenia, Sąd stwierdził, że organ nie wypełnił obowiązków wynikających z tego przepisu w sposób prawidłowy, ograniczając podjęte w sprawie czynności do wizyty w terenie i zatwierdzając kartę nadesłaną przez NID. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z wypowiedzi organu zawartej w odpowiedzi na skargę wynika przekonanie organu, że jest związany kartą nadesłaną przez NID. Dokumentacja archeologiczna została przedłożona dopiero na etapie postępowania sądowego i nie była analizowana w ramach procedury ujawnienia karty ewidencyjnej zabytku. Sąd pierwszej instancji dodał, że sposób prowadzenia akt administracyjnych przez organ nie pozwala na ustalenie żadnej chronologii działań i zdarzeń, przez co ich gwarancyjna rola praw procesowych oraz materialnych strony jest znikoma.

Sąd pierwszej instancji krytycznie odniósł się do postępowania przeprowadzonego przez organ, wskazując, że zgromadzone dowody nie zostały zweryfikowane i ocenione w sposób należyty. Z "Karty ewidencji stanowiska archeologicznego" wynika, że cmentarz [...] został przebadany i stwierdzono jego występowanie jedynie na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]. Potwierdzają to mapy, wskazujące na lokalizację stanowiska archeologicznego właśnie na tych działkach. Działka nr ew. [...] ma nieregularny kształt i częściowo znajduje się pod działką nr ew. [...], jednak zaznaczone stanowisko archeologiczne jest wyraźnie i jednoznacznie umiejscowione pomiędzy ul. [...] a [...], a nie na działce nr ew. [...]. Sąd zwrócił też uwagę na wady karty ewidencyjnej zabytku, sporządzonej przez NID.

Sąd pierwszej instancji uznał też za nieprecyzyjne ujęcie Cmentarza w ewidencji wojewódzkiej. Organ włączył kartę ewidencyjną Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] i na południe od niej w kierunku skarpy wiślanej. Za działką nr ew. [...] w kierunku rzeki W. znajdują się jeszcze działki nr ew.: [...], [...] i [...], a każda z tych działek jest o wiele szersza niż działka nr ew. [...]. Nie jest możliwe ustalenie, co konkretnie organ ujmuje w ewidencji, poza tym, że z pewnością wpisuje całą działkę nr ew. [...]. Podobnie, dla objęcia ochroną przez organ konserwatorski istotne jest też to, czy na działce nr ew. [...] znajdują się, lub znajdowały się, groby. Takiego ustalenia, zdaniem Sądu, organ nie dokonał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że:

1) sprawdzenie danych zawartych w karcie ewidencyjnej powinno być wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, nie zaś, że dane w karcie ewidencyjnej powinny być wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, jak stanowi ww. przepis,

2) stwierdzeniu, że nie wiadomo, na podstawie jakich "badań i twierdzeń" zlokalizowano w karcie przedmiot ochrony,

3) czynność jest przedwczesna, a sprawdzenie danych w karcie ewidencyjnej wymaga nieokreślonych bliżej przez Sąd orzekający czynności, których organ nie wykonał, oraz że powinien do czynności sprawdzających stosować ogólne kodeksowe zasady rzetelnego działania organu i dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej,

4) uznanie, że włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków w zasadzie wyłącza możliwość dysponowania nieruchomością i jest faktyczną formą wywłaszczenia właściciela bez odszkodowania,

II. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f u.o.z.o.z. przez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że przedmiot czynności organu, tj. Cmentarz, nie jest zabytkiem ze względu na "brak jakiejkolwiek zewnętrznej ale i wewnętrznej cechy zabytku", ponadto, że normy prawne prawa powszechnie obowiązującego wiążą ochronę zabytków z cechą, jaką jest "wartość zabytkowa", a nie religijna, a objęcie ochroną cmentarza [...] świadczy o tym, że organ chroni religię i jej wierzenia, a nie zabytek;

Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

III. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy i objęcie orzeczeniem uznającym za bezskuteczną zaskarżoną czynność także w zakresie przedmiotu tej czynności niebędącego własnością ani nie będącego w posiadaniu skarżącego, tj. w zakresie karty ewidencyjnej Cmentarza w części położonej poza działką nr ew. [...], bez rozważenia interesu prawnego skarżącego w tym zakresie.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej czynności, identyfikując podjęcie jej, w całości, jako naruszenie prawa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., nie przekraczając w ten sposób granic tej sprawy. Podkreślić należy, że kontrolowana czynność została określona jako: "włączenie karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] (gmina Miasto W., powiat [...]) i na południe od niej w kierunku skarpy [...], powstałego ok. [...] roku, do wojewódzkiej ewidencji zabytków". Rozstrzygnięcie przez Sąd pierwszej instancji tylko w zakresie działki nr ew. [...], której właścicielem jest skarżący, doprowadziłoby do utrzymania w mocy czynności w takiej części, która w sposób nieprawidłowy opisywałaby przedmiot ochrony. Nieprecyzyjne sformułowanie użyte przez organ, innymi słowy, nie pozwoliło Sądowi pierwszej instancji na rozstrzygnięcie sprawy inaczej niż przez stwierdzenie bezskuteczności całej czynności organu.

3. Z uwagi na zasadniczo tożsame przesłanki materialne ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z.) i ewidencji wojewódzkiej (art. 22 ust. 2 tej ustawy), należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Choć wyrok Trybunału został wydany już po dokonaniu przez organ czynności, a przed orzekaniem przez Sąd pierwszej instancji, to wskazane w uzasadnieniu stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu, powinno stanowić wskazówkę także dla postępowania dotyczącego wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 3843/19, CBOSA). Skoro w wyniku działania organu może dojść do ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa (przede wszystkim prawo własności), standard ochrony jednostki i jej praw musi mieć podstawę we wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu.

4. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności, wskazał przede wszystkim na brak dokładnego ustalenia położenia Cmentarza, zwłaszcza w granicach działki skarżącego. Sąd podkreślił, że organ nie zweryfikował dowodów i nie ocenił ich w sposób należyty. Co istotne, większość dowodów w sprawie została przedłożona dopiero w toku postępowania sądowego i dopuszczona przez Sąd pierwszej instancji na wniosek skarżącego kasacyjnie. Wobec braku precyzji co do ujęcia Cmentarza w ewidencji, Sąd nie mógł zweryfikować, co konkretnie organ w niej uwzględnił, poza całą działką nr ew. [...], co wprost wynika z treści czynności organu. Określenie "i na południe od niej [działki nr ew. [...]] w kierunku skarpy wiślanej" nie wskazuje dokładnie, jaki obszar organ objął ochroną. W sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia, tj. sprawdzenia czy dane zawarte w karcie są "wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację". Zasadne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym z użytego przez Sąd pierwszej instancji sformułowania na str. 11 uzasadnienia, może wynikać, że to sprawdzenie danych w karcie ewidencyjnej powinno być "wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym", a nie że dane w niej zwarte powinny nosić takie cechy. Nie miało to jednak wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do danych umieszczonych w karcie ewidencyjnej (np. na str. 12 uzasadnienia), przeanalizował przedkładane przez skarżącego kasacyjnie, głównie w postępowaniu sądowym, dokumenty i na tej podstawie ocenił zachowanie organu. Nie można też Sądowi czynić zarzutu, że kontrolując zaskarżoną czynność, oczekiwał od organu krytycznej oceny dokumentów, w tym karty ewidencyjnej, skoro już z niej wynika, że granice historyczne Cmentarza są nieczytelne, a porównanie z treścią karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego potwierdza te wątpliwości.

5. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, prowadzone na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia, po uprzednim zawiadomieniu strony o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do tej ewidencji, kończy się czynnością organu administracji publicznej. Postępowanie to cechuje się znacznie mniejszym stopniem sformalizowania, a organ nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 935/19, LEX nr 3366085). Wytyczne co do reguł takiego postępowania określa jednak przywołany wcześniej § 14 ust. 1 rozporządzenia oraz, na przyszłość, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. Określenie, natomiast, czy mamy do czynienia z zabytkiem wymaga sprawdzenia, czy dany obiekt spełnia przesłanki wskazane w ustawowej definicji zabytku w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Zrealizowanie przez skarżącego kasacyjnie wymogów z § 10 rozporządzenia, tj. prawidłowe wypełnienie karty ewidencyjnej zabytku, nie ma, natomiast, znaczenia dla oceny, czy Cmentarz jest zabytkiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje możliwości objęcia Cmentarza ochroną konserwatorską. Z akt sprawy nie wynika jednak, z jakich powodów organ włączył kartę ewidencyjną Cmentarza do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ szerzej przedstawił swoje stanowisko i argumenty na rzecz uznania Cmentarza za zabytek dopiero w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowania w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może cechować dowolność działania organu. Choć nie przeprowadza się tu postępowania wyjaśniającego w oparciu o zasady wynikające z k.p.a., należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ przed dokonaniem czynności powinien działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Ocena, czy organ uczynił zadość tym wymaganiom, możliwa jest m.in. w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty. Kompletne akta administracyjne w najlepszy sposób odzwierciedlają działania podjęte przez organ, nawet jeśli przepisy wprost, w ocenianym postępowaniu, nie przewidują takiego obowiązku, co podniósł skarżący kasacyjnie.

Podobnie, mimo że art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. reguluje środek wstępnej ochrony zabytków, to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wpływa na zakres realizacji prawa własności właściciela nieruchomości, na której znajduje się zabytek (por. np. art. 28 i związane z nimi sankcje, art. 107a u.o.z.o.z. oraz art. 31 ust. 1a u.o.z.o.z.), a które podlega ustawowej i konstytucyjnej ochronie. Przywołana ustawa nakłada również obowiązek uwzględnienia zabytków z wojewódzkiej ewidencji zabytków także w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.).

Reasumując w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, przywołane w skardze kasacyjnej.

6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.