II SAB/Kr 198/22 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-02-16	
Data wpływu	2022-09-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 58 par. 1 pkt 1, art. 179a, art. 189; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Zatora w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych na skutek skargi kasacyjnej Burmistrza Zatora postanawia I. uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2022r.; II. skargę odrzucić; III. nakazuje zwrócić skarżącej A. W. wpis od skargi w kwocie 100 ( sto) złotych; IV. zasądza od skarżącej A. W. na rzecz organu Burmistrza Zatora kwotę 340zł ( trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Burmistrza Zatora w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z następującymi przepisami: § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2; rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214).

Skarżąca zarzuciła, że Burmistrz nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Zator (MPZP), spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów (obiektów przestrzennych) tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Andrychów nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

Brak zapewnienia przez Burmistrza dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z ww. przepisami, narusza prawa materialne skarżącej, pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje skarżącej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Nieudostępnianie przez miasto pełnych danych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności, w związku z brakiem dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych z tematu “zagospodarowanie przestrzenne". Firma skarżącej m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak kompletnych danych przestrzennych (tj. dwóch z trzech obiektów przestrzennych, co potwierdza brak obowiązkowej walidacji), udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z przepisami.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy,

2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odpowiedzi na wystosowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Burmistrz Zatora przyznał, że dwa z trzech obiektów przestrzennych (tj. rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego) nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione wprost poprzez usługę pobierania. Odpowiedź ta tym samym potwierdza, że nie zapewniono bezpośredniego dostępu do tych obiektów poprzez usługę pobierania, a sytuacji, gdy zdaniem skarżącej zapewnienie bezpośredniego dostępu jest wykonalne poprzez usługę WFS, podczas gdy usługa ATOM nie spełnia wszystkich ustawowych wymagań.

W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/22 stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązano organ do podjęcia czynności mających na celu zapewnienie prawidłowego dostępu do danych przestrzennych w terminie 30 dni od uprawomocnienia wyroku i zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił:

1. nieważność postępowania po myśli 183 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 par. 3 pkt. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie w sprawie w stosunku, do której nie zachodzi kognicja sądu administracyjnego i dopuszczalność drogi sądowej w ogóle;

2. art. 50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że skarżąca posiada interes prawny w skarżeniu działania lub braku działania organu w oznaczonym skargą zakresie;

3. art. 106 par. 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 278 KPC poprzez oparcie orzeczenia na prywatnym dokumencie skarżącej, który nie mógł zostać uznany za opinię biegłego w tej sprawie;

4. pominięcie dowodów zgłoszonych przez organ, brak odniesienia się do nich, brak jakiejkolwiek analizy systemu informacji przestrzennej organu w kontekście obowiązków zamieszczania tam rodzajów danych i formy zamieszczenia;

5. dokonanie błędnej wykładni, a w zasadzie poprzez brak w ogóle wykładni i analizy zakresu obowiązku wynikającego z art. 67a ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 pkt. 3 ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego a to w kontekście czynności zdziałanych przez organ;

6. dokonanie błędnej wykładni pojęcia bezczynności organu w kontekście obowiązków wynikających z przepisów opisanych w lit. a powyżej oraz art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw i uznanie, że w dacie skargi organ mógł w ogóle pozostawać w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Kluczowe dla prawidłowej interpretacji przytoczonego przepisu jest ustalenie znaczenia sformułowania "podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oczywiste usprawiedliwienie podstaw skargi kasacyjnej zachodzi w przypadku, gdy jasnym jest, że zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por.: postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1173/09, dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rację miał organ zarzucając Sądowi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wyłączonej z kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 179 a p.p.s.a. i ponowne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem niniejszej skargi A. W. uczyniła bezczynność Burmistrza Zatora polegającą - jej zdaniem - na niezapewnieniu dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, spełniającego wymagania nałożone przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych elementów (obiektów przestrzennych) tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego; nadto zbiór danych przestrzennych miejscowych planów nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

Rozważenia zatem wymaga, czy wskazana przez skarżącą czynność organu administracji publicznej, polegająca na prowadzeniu, aktualizacji i udostępnianiu "zgodnie ze schematem aplikacyjnym GML" zbiorów danych określonych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) w związku z art. 67a i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Wspominany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, LEX nr 532346).

Przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Sąd nie jest zatem władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie - tak jak wskazała to skarżąca - do oceny prawidłowości prowadzenia przez Burmistrza Zatora udostępnianego zbioru danych przestrzennych. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje zatem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.

W ocenie Sądu, opisany obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej (w określonym formacie) nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych wynikający z przepisów ustawy, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Sąd orzekający w niniejszym składzie po ponownej analizie skargi połączonej z analizą argumentów kasacji organu, podziela poglądy przyjęte przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, zgodnie z którymi wszelkie czynności organu w powyższym zakresie, w tym ewentualna jego bezczynność, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego (tak między innymi WSA w: Białymstoku (postanowienie z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22); Gdańsku (postanowienia z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22) oraz w Opolu (postanowienie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. II SA/Op 306/22).

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił wyrok z dnia 9 listopada 2022 r. na podstawie art. 179a p.p.s.a. i odrzucił skargę na podstawie art.189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie, z którymi Sąd - jeśli istniały podstawy do odrzucenia skargi postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie i odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 179a p.p.s.a. zasądzono od A. W. na rzecz Burmistrza Zatora kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.