II SA/Bd 320/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-04	
Data wpływu	2018-03-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Katarzyna Korycka	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 867/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 121;  art. 1246 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki E. – O. S.A. w G., Starosta w. na podstawie art. 124b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej w skrócie "u.g.n.") odmówił zobowiązania Z. i T. P. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] położonej w obrębie D. , gmina P., zapisanej w księdze wieczystej [...] w celu przeprowadzenia remontu udządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ L. – R..

Organ wskazał, że skarżąca spółka zwróciła się o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości, w trybie art. 124b u.g.n., celem przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ L. – R.. Wniosek został uzasadniony tym, że na działce nr [...] przez przebiega ww. linia, a zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Z treści wniosku wynika, że remont linii polegał będzie na wymianie przewodów oraz wymianie izolatorów. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Zgodnie z Wytycznymi programowymi na remont kapitalny linii SN 15kV GPZ L. – R. (10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień) stanowiącymi załącznik do wniosku, w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 sztuki w ramach linii głównej oraz 234 sztuki w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą przewody z typu AFL 25 mm i 50 mm na AFL 70 mm na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm na 35 mm i 50 mm na odgałęzieniach.

Organ, mając na uwadze definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uznał że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza się do robót objętych dyspozycją art. 124b u.g.n. tj. do remontu linii energetycznej. Organ wskazał, że aby można było mówić o remoncie obiektu, remontowany obiekt musi istnieć. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

W odwołaniu skarżąca spółka podniosła, że organ błędnie ocenił, iż planowane przedsięwzięcie nie jest remontem. Planowana inwestycja polega na wymianie istniejących elementów sieci energetycznej i wymianie ich na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii, przy czym nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda K. – P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że w ramach planowanych robót - zgodnie z wnioskiem inwestora, na przedmiotowej nieruchomości ma nastąpić wymiana wszystkich słupów, izolatorów i przewodów. Według znajdujących się w aktach sprawy "Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN 15kV GPZ L. – R. wraz z odgałęzieniami" w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 sztuki w ramach linii głównej oraz 234 sztuki w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą przewody z typu AFL 25 mm i 50 mm na AFL 70 mm na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm na 35 mm i 50 mm na odgałęzieniach. Pojawią się też nowe elementy takiej jak rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania.

Wojewoda wskazał, że ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu.

Zdaniem Wojewody remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej na odcinku 36 km, w tym zdemonotowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

Wojewoda uznał, że w sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok dotychczas istniejących elementów. Demontaż istniejącej linii L. – R. na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Wojewoda zwrócił również uwagę, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25 mm i 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm zostaną wymienione na AFL 35 i 50 mm, co oznacza zwiększenie możliwości przesyłu prądu. W tej sytuacji pomimo zapewnień inwestora o utrzymaniu parametrów technicznych linii nie mogą się ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężeniu prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów – linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta) – a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

Jak wskazał Wojewoda, charakterystyczny parametr obiektu liniowego, czyli napowietrznej linii 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy (sposób ich posadowienia oraz wysokość), jak i przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji.

W opinii Wojewody użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystywanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona charakterystyka przewodów.

Skargę na powyższą decyzję E. – O. S.A. z siedzibą w G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 124b u.g.n.

W ocenie skarżącej, organy obydwu instancji nie uzasadniły, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie mieści się w kategorii remontu, dokonując jednocześnie błędnej oceny argumentu, że parametry linii nie ulegną zmianie, bo – w ocenie skarżącej – nie uzasadnia tego zgromadzony materiał dowodowy.

Skarżąca spółka podkreśliła, że Wojewoda nietrafnie uważa planowane prace za polegające na całościowej rozbiórce obiektu budowlanego i wzniesieniu go od nowa z nowymi parametrami.

Skarżąca wskazała, że remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów, jak wskazano we wniosku. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby obecnie w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie same materiały jak w czasie jej powstania. Nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi [...] Normami, a zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie dopuszcza wprost art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.

Skarżąca podniosła, że przy ocenie prac związanych z obiektami liniowymi należy mieć na względzie ich definicję zawartą w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że głównym parametrem jaki należy mieć na uwadze jest długość linii. Dla oceny, czy nastąpi zmiana tego parametru nie mają więc znaczenia wywody organu dotyczące słupów, przewodów, zmiany mocy czy też pola elektroenergetycznego. Błędne jest zatem stanowisko wyrażone przez organ, niepoparte żadnym przepisem prawa, że do parametrów technicznych linii poza napięciem i długością zaliczyć należy także parametry wchodzących w jej skład elementów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.

Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010; z 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora była wymiana przewodów, tj. demontaż istniejących przewodów i montaż nowych oraz wszystkich słupów i izolatorów. Wnioskodawca wyjaśnił też, że planowany na działce nr [...] remont jest częścią remontu kapitalnego całej linii SN-15kV GPZ L. - R. wraz z odgałęzieniami, obejmujący 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. W zakresie linii głównej nastąpi wymiana przewodów AFL 25mm i 50mm na AFL 70 mm wraz ze slupami (93 szt), natomiast w zakresie odgałęzień nastąpi wymiana przewodów AFL 25 mm na AFL 35mm i 50 mm oraz wymiana słupów (234 szt.); nastąpi także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym –napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16).

Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ Lisewo - Rządz, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą "remontem kapitalnym". Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce nr [...].

Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry linek, co da możliwość przesyłania większej ilości energii.

Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi [...] Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów niż użyto pierwotnie jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta – tak jak nie byłoby istotne, gdyby właściciel domu, po dobudowaniu dodatkowego piętra w ramach "remontu" deklarował, że nie będzie z niego korzystać. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania – a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał.

W tym stanie organ zasadnie uznał, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmian parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz.1369), Sąd oddalił skargę.