Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Szpitala [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 51/19 w sprawie ze skargi Firmy [...] na bezczynność Zarządu Szpitala [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 51/19, stwierdził bezczynność Zarządu Szpitala [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (pkt 1); zobowiązał Szpital [...] do załatwienia wniosku Firmy [...] z dnia 29 marca 2018 r. w terminie 14 dni (pkt 2); stwierdził, że bezczynność Szpitala [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz wymierzył Szpitalowi [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 4). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 29 marca 2018 r. Firma [...] zwróciła się do Szpitala [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy zawartej pomiędzy [...] Sp. z o.o. w [...] a Szpitalem [...] dotyczącej odbioru i przechowywania zwłok. Wniosek został doręczony w dniu 3 kwietnia 2018 r. Odpowiedź zaś z dnia 27 kwietnia 2018 r., która została złożona po terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: "u.d.i.p.") zawierała jedynie prośbę o sprecyzowanie wniosku.

W takich okolicznościach Firma [...] złożyła skargę na bezczynność Szpitala [...]. W skardze skarżąca wskazała, że domaga się informacji obejmującej treść dokumentu, a nie poszczególnych informacji w niej zawartych. Podniosła, że otrzymanej odpowiedzi nie można uznać za decyzję wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sytuacja taka miałaby miejsce tylko wówczas, gdy żądana informacja nie byłaby informacją publiczną, na co Szpital nie wskazał, podając jedynie sporny charakter zakresu żądanej informacji. W powyższym stanie faktycznym Szpital pozostaje w bezczynności.

Jednocześnie skarżąca Spółka wskazała, że pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi, gdyż w dniu 11 czerwca 2018 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność. Ze względu na niewywiązanie się przez Szpital z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Prawomocnym postanowieniem z dnia 2 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymierzył Szpitalowi grzywnę w wysokości 500 zł. Kara ta nie spełniła jednak swej roli, gdyż do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przekazano skargi.

Wobec powyższego zdaniem skarżącej Spółki doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej ani też niewydanie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a., uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści złożonych przez Szpital wyjaśnień dla potrzeb postępowania w sprawie IV SO/Gl 37/18 wynika, że Szpital nie znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Nadto żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawczyni nie wykazała interesu publicznego w udostępnieniu informacji, która stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlega udostępnieniu, a w konsekwencji podmiot nie znajduje się w bezczynności. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. W sytuacji gdy podmiot stwierdza, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej winien stosownie do art. 16 i art. 17 u.d.i.p. wydać rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu którego przedstawi swe stanowisko, wskazując podstawę prawną i faktyczną odmowy udzielenia informacji publicznej, zarówno w zakresie podmiotu uprawnionego jak i kwestii niewykazania interesu publicznego przez wnioskodawczynię oraz winien wykazać okoliczności przesądzające za uznaniem, że informacje są chronione tajemnicą przedsiębiorcy. W tym celu winien odwołać się do dyspozycji art. 4, art. 5 ust. 2, art. 13 u.d.i.p. oraz pozostałych przepisów, które uzna za mające zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 55 § 2 P.p.s.a., jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Wniosek w tym zakresie skarżąca złożyła w piśmie z dnia 5 kwietnia 2019 r., odwołując się do postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 2 listopada 2018 r. sygn. akt IV SO/Gl 37/18, a jest on zasadny w okolicznościach niniejszej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności Szpitala, gdyż w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzielił wnioskodawczyni żądanych przez nią informacji, ani też nie odmówił ich udostępnienia w przewidzianym prawem trybie. Ta ostatnia okoliczność ma szczególne znaczenie, gdyż otwiera drogę postępowania instancyjnego pozwalającą na weryfikacje stanowiska stron. W tym stanie rzeczy Sąd skargę uwzględnił.

Czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, oceniając okoliczności sprawy stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W działaniu Szpitala nastąpiło natężenie braku czynności przejawiające się w naruszeniu zarówno terminu do rozpatrzenia wniosku lub zgodnego z powołanymi wyżej przepisami prawa odmowy jego rozpatrzenia, a szczególnie brak działań po dniu 2 listopada 2018 r., kiedy to Szpital nie podjął działań mających na celu rozpatrzenie wniosku lub skierowanie skargi do sądu. Pismo skierowane do wnioskodawczyni z dnia 27 kwietnia 2018 r. o uzupełnienie wniosku nie zamyka toku postępowania, pomijając już fakt, że odpowiedź na wniosek została udzielona z naruszeniem 14-dniowego terminu. W tych okolicznościach trudno było przyjąć, że stwierdzona bezczynność nie wynika z celowego działania organu.

W dniu 4 września 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szpital [...], wnosząc o zmianę zaskarżanego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

▪ art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacja, której domaga się Spółka jest informacją publiczną;

▪ art. 4 u.d.i.p. poprzez ustalenie, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej;

▪ art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uznanie, iż informacja jakiej się domaga skarżąca Spółka nie jest informacją prawnie chronioną.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

▪ art. 148 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi;

▪ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wyroku w sposób nieopowiadający temu przepisowi, a polegające na braku pełnej podstawy rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Szpital nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest spółką całkowicie prywatną, działającą jako niepubliczny ZOZ.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 148 P.p.s.a jest całkowicie nieuzasadniony. Podstawą orzeczenia o bezczynności Szpitala był art. 149 § 1 P.p.s.a. statuujący zasady orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania (strona 7 wyroku). Tymczasem przywołany w skardze kasacyjnej art. 148 P.p.s.a. określa sposób postępowania sądu administracyjnego w przypadku skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru. Przepis ten nie był w ogóle stosowany w sprawie, która w żaden sposób nie dotyczyła ani jednostki samorządu terytorialnego ani tym bardziej aktu nadzoru nad jej działalnością, ale bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy, że nie jest on usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu WSA w Gliwicach przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez skarżącego kasacyjnie oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Natomiast fakt niepodzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Szpitala nie oznacza, że przepis ten został naruszony.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego. WSA w Gliwicach nie przesądził bowiem, że żądane informacje stanowią informację publiczną, tym samym nie mógł naruszyć art. 3 ust. 1 u.d.i.p. dookreślającego zakres przedmiotowy informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji, co wynika wprost z treści znajdującej się na stronie 7 uzasadnienia orzeczenia wskazał, bowiem, że rozstrzyga sprawę na bezczynność, wobec tego bada sposób zachowania się podmiotu, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem WSA w Gliwicach podmiot, który uważa, że nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien w terminach wskazanych w u.d.i.p. poinformować o tym wnioskodawcę. Nie może w tym zakresie milczeć. Pogląd ten należy uznać za słuszny, ponieważ wynika on z istoty prawa do informacji publicznej.

Przypomnieć bowiem należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym zagwarantowanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jego celem jest realizowanie demokracji jako ustroju politycznego w jak najszerszym znaczeniu poprzez umożliwienie Polakom zapoznawania się ze stanem spraw publicznych zarówno w krajowym jak i lokalnym znaczeniu. Uprawienie to oznacza, że, jak wskazuje na to art. 2 ust. 1, każdy może się zwrócić o udostępnienie informacji publicznej, przy czym wnioskodawca może nie posiadać wiedzy, że po pierwsze, podmiot, do którego się zwraca nie jest zobowiązany do udzielenia informacji lub iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W takiej sytuacji, z charakteru prawa do informacji publicznej wynika, że podmiot, który nie jest zobowiązany do udzielenia informacji również powinien o tym powiadomić wnioskodawcę, ponieważ w ten sposób odpowiada na jego wniosek i pozwala mu na dalsze poszukiwanie pożądanych informacji poprzez zwrócenie się do podmiotu właściwego. Ignorowanie takiego wniosku powoduje, że podmiot, który uważa, że nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.

Nieuprawniony jest zatem zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ Sąd pierwszej instancji nie przesądził, iż Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a jedynie określił obowiązki związane z udzieleniem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - podmiotu, do którego taki wniosek wpłynął. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji błędnie jednak podniósł, że podmiot nie będący zobowiązany do udzielania informacji publicznej powinien w tym zakresie wydać rozstrzygniecie stosownie do art. 16 i 17 u.d.i.p. – a więc wydać decyzję administracyjną. Należy wskazać, że decyzje w sprawach o udostępnienie informacji publicznej wydaje się tylko wówczas, gdy nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji, jest zobowiązany do jej udzielenia, a decyzja dotyczy odmowy udostępnienia informacji ponieważ wnioskodawca nie wykazał, że legitymuje się szczególnym interesem publicznym a wniosek dotyczy informacji przetworzonej albo wniosek dotyczy informacji podlegającej ochronie lub postępowanie należy umorzyć na podstawie art. 14 i 15 u.d.i.p.. Podmiot nie będący zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej powinien o tym poinformować wnioskodawcę uzasadniając powody takiego rozstrzygnięcia.

Natomiast należy również podkreślić, że w sytuacji, gdy podmiot niepaństwowy wykonuje zadania publiczne - to jest on zobowiązany do udostępnienia informacji w zakresie w jakim dotyczą one tego rodzaju zadań.

Podobnie WSA w Gliwicach nie przesądził w swoim orzeczeniu, że informacje, których we wniosku z dnia 29 marca 2019 r. zażądała skarżąca Spółka nie podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy. Ta kwesta w ogóle nie była jako przedwczesna, przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji. Sąd jedynie wskazał, że rozstrzygnięcie w zakresie danych objętych tajemnicą prawnie chronioną powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej, co jest całkowicie zgodne z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.