Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wójta Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1586/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 19 września 2019 r. nr 2401-IEE1_.711.341.2019.6.AG/187686 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1586/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wójta Gminy C. (dalej: Wójt Gminy lub Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS) z dnia 19 września 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Wójt Gminy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4) i art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżone postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z uwzględnieniem norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP oraz skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 oraz poprzez wadliwe uznanie, że organ wydając postanowienie uwzględnił kwestie adekwatności ustalanych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, jak również zasadę racjonalnej zależności pomiędzy ustaloną wysokością opłat, a czynnościami organu, za podjęcie których zostały naliczone, w rezultacie czego opłaty te stały się swoistą sankcją pieniężną;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu w wyniku uznania, że organ istotnie naruszył art. 64 § 1 pkt. 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez niezasadne obciążenie Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 21.060,50 zł.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W przypadku podzielenia przez skład orzekający stanowiska, iż stosowanie przepisów art. 64 § 1 pkt 4) i art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 w sprawach dotyczących wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji budzi poważne wątpliwości z uwagi na występujące rozbieżności w orzecznictwie sądowym, Wójt Gminy wniósł o podjęcie przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownej uchwały.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), ze względu na konieczność rozpoznania jej bez zbędnej zwłoki oraz na ograniczenia związane z sytuacją pandemiczną. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze względu na zakres podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, a to oznacza, że nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu.

Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy działające w sprawie organy podatkowe. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych ale i ich uzasadnienie. W uzasadnieniu zarzuty kasacyjne powinny być rozwinięte przez wyjaśnienie na czym zarzucane naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Uwagi natury ogólnej odnośnie do podstawowych wymogów, które powinna spełniać skarga kasacyjna są konieczne, gdyż uzasadnienie tego środka zaskarżenia wniesionego w rozpoznanej sprawie ich nie spełnia. Nie wykazano bowiem w oparciu o treść przepisów wskazanych w petitum ani sposobu w jaki zdaniem Skarżącego zostały one naruszone, ani wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Naruszenie tych przepisów Skarżący upatrywał w pominięciu oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Twierdził, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a ukształtowanym na podstawie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiskiem organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Skarżący wskazał na brak należytego uzasadnienia odnośnie do zastosowanej stawki za czynności egzekucyjnej i niepełną kontrolę zaskarżonego postanowienia.

Odnośnie do tych dwóch ostatnich kwestii, wyjaśnić należy, że uchylają się one spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ nie zostały wniesione zarzuty kasacyjne, które umożliwiłyby jej przeprowadzenie. Natomiast w zakresie doboru metody przyjętej przy obliczaniu stawki za czynności egzekucyjne wskazać należy, że problem ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych, jaki wyłonił się po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/143, wobec zaniechania prawodawczego, doprowadził do rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jedna z linii orzeczniczych (wbrew stanowisku Skarżącego - przeważająca) akceptowała przyjętą w zaskarżonym postanowieniu metodę ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych w odniesieniu do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości. Według innej twierdzono, że wobec bezczynności władzy ustawodawczej, do czasu zrealizowania wskazań wynikających z wyroku Trybunału, tylko wydatki faktycznie poniesione i udokumentowane przez organ egzekucyjny będą mogły obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Było też prezentowane stanowisko, iż skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W orzecznictwie funkcjonuje też stanowisko wskazujące na konieczność miarkowania opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania. W każdym przypadku powoływano się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a jednak wywodzono z niego odmienne wnioski. Trudno w takiej sytuacji twierdzić, iż któraś z linii orzeczniczych jest na tyle błędna, iż wydany przy jej zastosowaniu wyrok Sądu pierwszej instancji powinien być uchylony.

W niniejszej sprawie zastosowano sposób ustalenia kosztów egzekucyjnych w oparciu o art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. normujący wysokość kosztów egzekucyjnych za zajęcie nieruchomości, czyli dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak już wykazano, przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji metoda jest jedną z uprawnionych w świetle orzecznictwa, a wobec niewykazania przez Skarżącego, iż jest ona niezgodna z przepisami prawa, należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wniosek Skarżącego o podjęcie przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownej uchwały nie został uwzględniony, gdyż wniosek w tym przedmiocie był już składany i nie został uwzględniony. Postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r., III FSK 283/21, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Jaką metodę należy uznać za właściwą do obliczenia kosztów egzekucyjnych w świetle przepisów Działu I Rozdziału 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), w tym zwłaszcza art. 64 § 1 pkt 6 tej ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r.?" Naczelny Sąd Administracyjny nie podjął w tej sprawie uchwały, lecz przejął sprawę do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów. W tej sytuacji orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał za niezasadne ponowne wystąpienie o podjęcie uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

s. A. Juszczyk-Wiśniewska s. K. Winiarski s. J. Sokołowska