Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 44/IV/2019 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej - u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej – "p.p.s.a."), skardze na uchwałę nr 44/IV/2019 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubliniec, dalej jako "uchwała" , Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, lit. c, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.- dalej "ustawa") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.- dalej "Konstytucja").

W uzasadnieniu wyjaśnił, że na sesji w dniu 24 stycznia 2019 r. Rada Miejska w Lublińcu przyjęła uchwałę nr 44/IV/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubliniec. Wskazana uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 31 stycznia 2019 r. oraz została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 4 lutego 2019 r. pod poz. 947 ) W podstawie prawnej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ustawy. Zdaniem Wojewody Śląskiego uchwała narusza prawo, w związku z czym uzasadnionym jest zastosowanie środka nadzoru, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda Śląski (Wojewoda, skarżący) zasygnalizował na wstępie, że przy ocenie zgodności z prawem uchwały brał pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia. Stąd też w petitum skargi zarzucił sprzeczność regulacji uchwały z przepisami w szczególności z brzmieniem jej art. 4 ust. 1 i ust. 2. Podniósł, iż przyznane organowi stanowiącemu gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty i rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona Regulamin stanowi akt prawa miejscowego, winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważności uchwały, w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.

W ocenie skarżącego Rada Miejska w Lublińcu (Rada) w rozdziale 2 uchwały nie uregulowała wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada w § 7 ust. 2 uchwały wskazała, iż: "Zezwala się na dokonywanie doraźnych napraw samochodów wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych przez właściciela nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady gromadzone będą w sposób umożliwiający ich usunięcie - w pojemnikach do tego przeznaczonych". Wojewoda wskazał, że w § 7 ust. 2 uchwały ograniczono dokonywanie doraźnych napraw wyłącznie do samochodów, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy udziela radzie gminy delegacji do określenia wymagań w zakresie napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Definicję pojazdu samochodowego, samochodu osobowego oraz samochodu ciężarowego wprowadza ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) - odpowiednio w art. 2 pkt 33, 40 i 42 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Powołany wyżej przepis art. 2 pkt 33, 40 i 42 ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje, iż definicja pojazdu samochodowego nie jest tożsama z definicją samochodu osobowego i ciężarowego. Samochód (osobowy i ciężarowy) stanowi węższą kategorię od pojazdu samochodowego, w związku z czym doszło do niewyczerpania delegacji ustawowej przez Radę.

W ocenie skarżącego, w rozdziale 3 uchwały Rada nie uregulowała warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przez co nie doszło do wyczerpania dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Rada wskazała jedynie, że: "Miejsce ustawienia pojemników właściciel nieruchomości jest obowiązany utrzymywać w czystości "(§ 11 ust. 3 uchwały). Nie doszło do wskazania, jakie są obowiązki w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Co więcej Rada była uprawniona do wskazania warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie, a nie podmiotu za to odpowiedzialnego, czy warunków utrzymania czystości miejsca, w którym są ustawione pojemniki. W związku z tym doszło również do przekroczenia przez organ stanowiący gminy delegacji ustawowej.

Skarżący również podniósł, iż Rada nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem nie określiła prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Rada w § 13 ust. 2 uchwały określiła, że: "Odpady komunalne zebrane selektywnie, wymienione w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a - c, z terenu zabudowy jednorodzinnej będą odbierane nie rzadziej, niż raz na miesiąc, natomiast z budynków wielolokalowych nie rzadziej, niż raz na dwa tygodnie, w terminach wyznaczonych harmonogramem dostarczanym właścicielom nieruchomości przez Gminę". Wskazał, iż stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, z kolei uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Przedmiotem regulacji obu uchwał są zatem dwie zupełnie odrębne kwestie. Jedna z nich będzie normowana z punktu widzenia obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości, druga z kolei z punktu widzenia obowiązków Gminy. Uznanie, że obie delegacje mają element wspólny podważałoby sens tych regulacji i obalało leżący u podstaw reguł wykładni racjonalizm ustawodawcy. Prowadzi to do uznania, że w powyższym zakresie powinny istnieć dwie odrębne regulacje ,przy czym jedna z nich powinna zostać ujęta regulaminie utrzymania czystości i porządku podejmowanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, a druga w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Kwestie pozbywania się odpadów komunalnych i odbierania tych odpadów można, a wręcz należy ze sobą powiązać, ale nie można tych pojęć używać zamiennie, jak to uczyniono w przedmiotowej uchwale.

Reasumując, w ocenie skarżącego. Rada nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2, pkt 3 ustawy związku z art. 7 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący wskazał, iż przedmiotowa uchwała zawiera również inne nieprawidłowości.

Podniósł iż § 3 pkt 10 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Rada w ww. § 3 pkt 10 uchwały wskazała, że: "Ilekroć w niniejszym Regulaminie jest mowa o: odpadach budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne - rozumie się przez to frakcję odpadów pochodzących z remontów i innych robót budowlanych, powstałych przy wykonywaniu drobnych robót budowlanych we własnym zakresie. W ocenie skarżącego Rada ograniczyła odpady budowlane i rozbiórkowe "stanowiące odpady komunalne" wyłącznie do odpadów pochodzących z remontów i innych robót budowlanych, powstałych przy wykonywaniu drobnych robót budowlanych we własnym zakresie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy nie stanowi uprawnienia dla Rady do określenia sposobu powstania ww. odpadów, tj. czy odpad budowlany i rozbiórkowy powstał w wyniku remontu i innych robót budowlanych wykonywanych we własnym zakresie, czy też w wyniku remontu zleconego podmiotowi świadczącemu usługi w zakresie wykonywania prac remontowych (robót budowlanych). Również użycie przez organ stanowiący gminy zwrotu "przy wykonywaniu drobnych robót budowlanych" powoduje, że wskazany przepis jest niejasny. Zdaniem skarżącego, z przedmiotowego przepisu nie można wywieść, w jaki sposób będzie ustalane czy ww. odpady powstały z drobnych robót budowlanych czy innych robót budowlanych, wykonywanych we własnym zakresie. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do powyższego skarżący również wskazał, iż organ uchwałodawczy nie dysponuje uprawnieniem do zdefiniowania ww. pojęcia. Skarżący wyjaśnił, że zasadniczo nie wyklucza się możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej przewidziany w § 146 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) Dalej zwrócił uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Ustawa, a więc akt prawny zawierający delegację dla podjęcia przedmiotowej uchwały, posługuje się pojęciem "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne" (np. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy), przy czym jej nie definiuje. W kontekście § 149 rozporządzenia, organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest uprawniony do nadawania znaczenia pojęciu "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne" bez wyraźnej delegacji ustawowej, a jak wynika z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy takie prawo nie zostało dane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżący stwierdził, że zarzut dotyczący zakazu definiowania w uchwale pojęć zawartych w ustawie, których ustawodawca sam nie zdefiniował, należy analogicznie odnieść do treści § 3 pkt 5 uchwały, w którym Rada wskazała, iż: "Ilekroć w niniejszym Regulaminie jest mowa o:odpadach komunalnych wielkogabarytowych - należy przez to rozumieć jeden ze strumieni odpadów komunalnych wymienionych w ustawie, charakteryzujący się tym, że jego składniki, ze względu na swoje rozmiary i masę, nie mogą być umieszczone w typowych pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych; do odpadów wielkogabarytowych nie zalicza się wszelkiego rodzaju odpadów z budowy i remontów." Z treści przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie sposób wywieść upoważnienia do nadawania znaczenia pojęciu "odpady komunalne wielkogabarytowe", co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a w konsekwencji istotne naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącego, § 15 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 uchwały wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W treści ww. § 15 ust. 3 - ust. 5 uchwały Rada wskazała, iż: " Nie dopuszcza się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, np. lecznice, wystawy. Nie dopuszcza się wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny obiektów sportowych, akwenów kąpielowych, kwietników, piaskownic oraz na tereny placów zabaw dla dzieci. Obowiązek wynikający z ust. 2 oraz zakazy wprowadzone w ust. 2 i 4 nie dotyczą osób niepełnosprawnych, korzystających z pomocy psów asystujących." Stwierdził, że ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób (obowiązków osób utrzymujących zwierzęta), by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie zagrażał innym ludziom, nie był dla nich uciążliwy oraz chronił przed zanieczyszczeniem tereny przeznaczone do wspólnego użytku. Wprowadzenie takiego generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt.

W ocenie skarżącego, również § 4 ust. 5 uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt ł - 8 ustawy. W treści ww. § 4 ust. 5 uchwały uregulowano, że: "Dopuszcza się spalanie na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków wyłącznie odpadów z drewna niezawierającego substancji niebezpiecznych, w sposób niepowodujący uciążliwości, z zachowaniem przepisów przeciwpożarowych". Wskazał, że ustawodawca nie upoważnił Rady do formułowania uprawnień dotyczących spalania odpadów, w tym do określania frakcji odpadów oraz miejsca ich spalania (tj. powierzchni ziemi oraz instalacji grzewczych budynków). Wobec powyższego, wskazana regulacja jest sprzeczna z art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy.

W opinii skarżącego przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy stanowi także § 5 ust. 2 uchwały. W regulacji § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały określono, iż: "Właściciele nieruchomości, na których znajdują się tereny i obiekty służące do użytku publicznego, są zobowiązani do ustawienia na tych terenach lub obiektach koszy na nieczystości i systematycznego ich opróżniania w sposób nie dopuszczający do ich przepełnienia. Obowiązek określony w ust. 1 dotyczy także przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Zdaniem skarżącego Rada nie posiada kompetencji do nakładania na przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej obowiązku ustawienia na ww. terenach lub obiektach koszy na nieczystości oraz obowiązku systematycznego ich opróżniania w sposób nie dopuszczający do ich przepełnienia. Zaznaczył, że również wskazanie przez Radę "tereny służące komunikacji publicznej" powoduje, że wskazany przepis jest niejasny. Zdaniem skarżącego z przedmiotowego przepisu nie można wywieść, co należy rozumieć pod pojęciem "terenów służących komunikacji publicznej". Taka regulacja jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza wynikającą z tego przepisu zasadę jasności stanowionego prawa. Na marginesie skarżący wskazał, iż w uprzednio obowiązującej treści art. 5 ust. 3 ustawy ustawodawca posługiwał się zwrotem "tereny służące komunikacji publicznej", jednakże dotyczył on ściśle określonego przypadku, tj. obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej ale które dotyczyły wyłącznie uprzątnięcia i pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych. Jednakże ustawodawca w omawianym przepisie od dnia 1 marca 2011 r. już nie posługuje się ww. zwrotem.

Dalej, skarżący podniósł, iż § 17 uchwały stanowi przekroczenie delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Rada w wyżej wskazanym § 17 uchwały uregulowała: "Na terenach ogródków działkowych zasady utrzymania i ilości zwierząt określają odrębne przepisy." Rada była obowiązana określić wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Jeżeli organ stanowiący chciał uregulować ww. obowiązki na wskazanych obszarach to był obowiązany uregulować to w przedmiotowej uchwale a nie odsyłać do bliżej nieokreślonych przepisów prawa.

Skarżący również wskazał, iż jedynie można przypuszczać, że Rada w stosunku do "ogródków działkowych" - w zakresie zasad utrzymania i ilości zwierząt - prawdopodobnie zamierzała odesłać do przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2176). Jednakże ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie reguluje kwestii dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich. Takie regulacje zapewne mogą (ale nie muszą) zostać zawarte w regulaminach ROD, które są uchwalane przez stowarzyszenia ogrodowe na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, iż kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności, w całości, uzasadnionym i koniecznym. Wobec upływu 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda wniósł jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie § 4 ust. 5. uchwały jako podjętej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, oddalenie skargi w pozostałym zakresie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, tj. mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi wyjaśniła, że zezwolenie na doraźne naprawy poza warsztatami naprawczymi samochodów, a nie wszystkich pojazdów samochodowych, nie powoduje niewyczerpania delegacji ustawowej w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Ustawodawca nie narzucił obligatoryjnego wymogu w zakresie określenia warunków dla wszystkich pojazdów samochodowych. Zgodnie z zapisem w ustawie, regulamin ma określać jedynie zasady dotyczące mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a stosownie do zasad określonych w uchwale, na terenie gminy może odbywać się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, przy spełnieniu określonych warunków. Natomiast w przypadku napraw pojazdów samochodowych. Rada zezwoliła jedynie na doraźne naprawy wyłącznie samochodów, pod warunkiem spełnienia odpowiednich warunków. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Rady, delegacja ustawowa w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy została w pełni wyczerpana.

W zakresie zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej w stosunku do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez wskazanie w § 11 ust. 3 regulaminu, że miejsce ustawienia pojemników właściciel nieruchomości jest obowiązany utrzymywać w czystości, Rada uważa, iż jest to element nierozerwalnie związany z utrzymaniem czystości i porządku na wyszczególnionych terenach gminy, którymi są tereny mające służyć gromadzeniu odpadów, a co za tym idzie, należy również wziąć tu pod uwagę względy sanitarne. Rada stwierdziła, że problem ten dostrzegł również ustawodawca, który w ustawie z dnia 19 lipca 2019 roku w sprawie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, wprowadził do katalogu elementów obligatoryjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, określenie szczegółowych zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Odnosząc się do zarzutu, że w rozdziale 3 uchwały nie uregulowano warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym, przez co nie doszło do wyczerpania dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Rada zauważyła, że w swojej ocenie skarżący wziął jedynie pod uwagę zapis § 11 ust. 3 uchwały wskazujący na utrzymywanie w czystości miejsca ustawienia pojemników. Stwierdziła, wskazując na całokształt uchwały, iż Rada określiła, że pojemniki przeznaczone do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych powinny posiadać deklarację zgodności wystawioną przez producenta, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2017 r. poz. 1226 z późn. zm.) lub spełniać wymagania Polskich Norm. Zdaniem Rady pojemniki, które spełniają powyższe normy, muszą być utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym i porządkowym. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 5 przedmiotowego regulaminu, właścicielom nieruchomości zamieszkałych pojemniki łub worki zbiórki odpadów są udostępniane przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne wyłonionego przez Gminę w drodze przetargu. Dlatego też, stan sanitarny, porządkowy i techniczny tych pojemników zapewnia przedsiębiorca, zgodnie z warunkami określonymi w umowie.

Odnosząc się do zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, z uwagi na nieprawidłowe określenie częstotliwości pozbywania się określonych rodzajów odpadów komunalnych w § 13 ust. 2 uchwały. Rada stwierdziła, że pozbywanie się to również usuwanie, zgodnie ze słownikiem synonimów. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że przedmiotem regulacji regulaminu i uchwały podjętej na podst. art. 6r ust. 3 ustawy są dwie zupełnie odrębne kwestie. Uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w swoim zakresie musi pokrywać się z zapisami regulaminu.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności § 3 pkt 10 uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Rada wskazała na zapisy § 3 pkt 10 regulaminu znajdujące się w postanowieniach ogólnych dotyczących uchwały. Ponadto stwierdziła, iż § 2 ust. 2 uchwały wskazuje, iż postanowienia regulaminu powinny być interpretowane i stosowane w zgodzie w szczególności z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.). Wskazała, że wprawdzie w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej, jednakże zdaniem Rady uszczegółowienie ww. pojęć z użyciem zwrotu "ilekroć w niniejszym Regulaminie jest mowa o" nie określa ich znaczenia w ustawie upoważniającej. Poza tym, brak zdefiniowania w ww. ustawach ww. pojęć spowodowało konieczność ich wyjaśnienia. Jeżeli chodzi o odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne ze względu na fakt, że ich określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie ich nieostrości, natomiast w przypadku odpadów komunalnych wielkogabarytowych z uwagi na fakt, że ich określenie nie jest powszechnie zrozumiałe. Regulamin stanowi akt prawa miejscowego, więc winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, akt prawa miejscowego powinien regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Zdefiniowanie powyższych pojęć spowodowało, iż Rada spełniła powyższy zapis.

Rada nie zgodziła się z zarzutem, iż § 15 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 uchwały wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy ponieważ jej zdaniem wskazane zapisy regulaminu nie wprowadzają kategorycznego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, jak to ma miejsce w przytoczonym przez skarżącego orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdziła, że niedopuszczenie do wprowadzenia psów i innych zwierząt domowych na wyszczególnione tereny, oznacza podjęcie przez opiekunów zwierząt kroków, aby zapobiec przebywaniu tych zwierząt na wskazanych terenach, celem ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zapobieganie takiemu niebezpieczeństwu w ww. sposób, należy do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Warto również zwrócić uwagę na fakt, że zanieczyszczenie odchodami zwierząt takich terenów stwarza zagrożenie sanitarno – epidemiologiczne dla osób je użytkujących.

Rada uznała, że skarga jest zasadna w zakresie zarzutu sprzeczności § 4 ust. 5 uchwały z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy w zakresie regulacji zawartej w § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały, zauważyła, iż skarżący omyłkowo wskazał przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy w zakresie § 5 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym właściciele nieruchomości, na których znajdują się tereny i obiekty służące do użytku publicznego, są zobowiązani do ustawienia na tych terenach lub obiektach koszy na nieczystości i systematycznego ich opróżniania w sposób nie dopuszczający do ich przepełnienia. Powyższy zapis wynika z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważniającej, stosownie do którego regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto stwierdziła, że skarżący w uzasadnieniu do powyższego zarzutu, nie odniósł się w ogóle do zapisu § 5 ust. 1 regulaminu.

Dalej w zakresie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 5 ust. 2 uchwały wskazała, że zapis ten został określony na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zdaniem Rady zapis dotyczący terenów służących komunikacji publicznej nie jest niejasny i wynika wprost z przeznaczenia określonego miejsca publicznego. Dlatego też, tereny służące komunikacji publicznej to tereny przeznaczone do użytku publicznego, które są użytkowane w zakresie komunikacji, która zaspokaja potrzeby przewozowe ludności. Natomiast zastępowanie pewnych zwrotów czy słów innymi, nie może oznaczać przekroczenia delegacji ustawowej lub jej niewypełnienia, jeżeli zapisy z ich użyciem mieszczą się w granicy przepisów upoważniających. Zwróciła również uwagę na fakt, iż w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, które służą komunikacji publicznej, znajdują się też obiekty handlowe. W związku z powyższym stwierdziła, że w § 5 ust. 2 regulaminu określono obowiązki przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu, iż w § 17 regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy i stwierdzenia skarżącego, że jeżeli organ stanowiący chciał uregulować ww. obowiązki na wskazanych obszarach to był obowiązany uregulować to w przedmiotowej uchwale, a nie odsyłać do bliżej nieokreślonych przepisów prawa. Rada wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Organ uchwałodawczy, aby w sposób wyczerpujący wypełnić delegację ustawową tego zapisu, musiał uregulować ww. zasady na wszystkich obszarach i wszystkich nieruchomościach znajdujących się na terenie gminy. Skoro na terenie gminy znajdują się ogródki działkowe to obowiązkiem Rady było zawarcie zapisu dotyczącego utrzymywania zwierząt gospodarskich na tych terenach. Nadto podkreśliła, że wszystkie ogródki działkowe znajdujące się na terenie gminy należą do stowarzyszenia ogrodowego Polskiego Związku Działkowców, a na ich terenach obowiązuje regulamin rodzinnego ogrodu działkowego. Rada załączyła tekst regulaminu uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 1 października 2015 r. ze zmianami wprowadzonymi w dniu 28 czerwca 2018 r do odpowiedzi na skargę. Wskazała, że zapis § 58 regulaminu rodzinnego ogrodu działkowego określa zasady dotyczące utrzymania i ilości zwierząt na terenach tych ogródków działkowych.

Rada podkreśliła, że tylko w przypadku części skargi dotyczącej przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy, poprzez zawarcie w uchwale treści § 4 ust. 5 regulaminu jej stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem skarżącego. Uchybienie to jednakże, zdaniem Rady, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyłącznie w tej części, a nie całości uchwały. W ocenie Rady regulamin nie zawiera braków, ani nie narusza przepisów ustawy w stopniu warunkującym stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna .

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g"), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminie analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości.

W rozpoznawanej skardze Wojewoda wystąpił o stwierdzenie nieważności całej uchwały, a przesłanką uzasadniającą taki wniosek są uchybienia sprowadzające się do przekroczenia kompetencji lub ich niewypełnienie w poddanej kontroli uchwale.

Pierwszym takim pominięciem dostrzeżonym przez jest regulacja zawarta w § 7 ust. 2 uchwały, w którym ograniczono dokonywanie doraźnych napraw wyłącznie do samochodów. Taka regulacja zdaniem Wojewody nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Z tak postawionym zarzutem należy się zgodzić, ponieważ w ustawie mowa jest o szerszej kategorii – pojazdy samochodowe.

Kolejna ułomność uchwały związana jest z nie wyczerpaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. W rozdziale 3 regulaminu, a w szczególności § 11 ust 3 nie uregulowano warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Brakuje szczegółowych uregulowań we wskazanym zakresie, Tak sformułowany zarzut jest zasadny, ponadto w § 11 ust 3 uchwały wskazano podmiot odpowiedzialny za utrzymanie miejsca ustawienia pojemników, co nie mieści się w delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Wojewoda dostrzegł także nieprawidłowość w regulacji zamieszczonej w § 13 ust. 2 uchwały, w którym mowa jest o odbieraniu odpadów komunalnych, w sytuacji gdy w art. 4 b ust. 2 pkt 3 ustawy mówi się o pozbywaniu się odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu zarzut sformułowany przez skarżącego jest zasadny gdyż to ustawodawca rozróżnił pojęcie "odbierania odpadów komunalnych" od "pozbywania się odpadów komunalnych".

Wskazać należy, że w ramach dokładnie określonej w art. 4 ust. 2 ustawy materii brak jest dla organu samorządu terytorialnego upoważnienia do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to, więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. W związku z powyższym zaakceptować należy zarzuty skargi, w których kwestionuje się poszczególne regulaminu z uwagi na zamieszczenie w nich definicji.. Skoro brak jest w ustawie odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi zatem ustalenie w § 3 pkt 5 i pkt 10 przez Radę na potrzeby regulaminu oznaczenia określeń: odpady budowlane i odpady wielkogabarytowe. Niezależenie od powyższego zamieszczone w regulaminie regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany regulamin. § 115 i § 135 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 i § 137 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym). W świetle treści § 116 i § 136 zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). W orzecznictwie sądowym jednocześnie przyjęto, że postępowanie wbrew tej ostatniej zasadzie stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa w stopniu istotnym. Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, a w szczególności która ustalałaby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, skoro poszczególne definicje pojęć zamieszczone zostały w § 3 regulaminu bez upoważnienia ustawowego, już tylko z tej przyczyny zaistniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności bez konieczności rozważania kwestii naruszenia przepisów omawianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Jeśli chodzi o przepis § 15 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 regulaminu, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 859/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19,dostępne w CBOiS). Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu m.in. na cechy osobnicze zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Z tego względu kwestionowany § 15 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 regulaminu narusza prawo w sposób istotny.

Kolejne uchybienie dotyczy § 4 ust. 5 uchwały jako przekraczającego delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Zarzut skarżącego został podzielony przez Radę.

Skarżący dostrzegł kolejne uchybienie w § 5 ust. 2 uchwały jako przekraczające delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Brak jest podstaw do nakładania w regulaminie obowiązków na przedsiębiorców. Art. 4 ust. 2 ustawy nie wskazuje, aby gmina była upoważniona do nakładania obowiązków na przedsiębiorców w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Sąd podzielił również zarzuty dotyczące § 17 regulaminu, w którym Rada odwołała się do "odrębnych przepisów", co w ocenie skarżącego stanowi przekroczenie delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez Radę w odpowiedzi na skargę wskazujące między innymi na regulamin obowiązujący na terenie ogródków działkowych, dodatkowo potwierdza stanowisko skarżącego.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wobec powyższego, stosownie do postanowień art. 147 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.