Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz A. D. 1 537 (tysiąc pięćset trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], nakładającą na A.D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe [...], karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), podczas wykonywania przewozu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także świadectwo wymagane zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz. U. z 1984r. Nr 49, poz. 254).

Potwierdzeniem spełnienia przez pojazd warunków wymaganych przepisami umowy jest świadectwo zgodności z normami, wydane zgodnie z pkt 4 dodatku 1 załącznika 1 do umowy, tj. przez właściwą władzę na formularzu według wzoru podanego w dodatku 3 do tego załącznika. W odniesieniu do pojazdów drogowych świadectwo (lub jego fotokopia) powinno znajdować się na pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących.

Z akt sprawy wynika, że pojazdem samochodowym o numerach rejestracyjnych [...], przedsiębiorca A.D. wykonywał przewóz z [...] na [...] towaru w postaci świeżych schłodzonych półtusz wieprzowych, które są towarami rodzajowo wyszczególnionymi w załączniku 3, jako artykuły żywnościowe szybko psujące się, do przewozu których powinny być stosowane specjalne środki transportu wymienione w artykule 1 umowy ATP, podlegające kontroli zgodności z normami określonymi w załączniku 1 do umowy.

Kierowca pojazdu w trakcie kontroli w dniu [...] lipca 2012 r. okazał niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię polskiego świadectwa ATP nr [...].

Z protokołu kontroli wynika, że podczas oględzin naczepy funkcjonariusz celny stwierdził zamontowaną tabliczkę znamionową i rozpoznawcze oznaczenia literowo-cyfrowe nieodpowiadające danym z przedstawionej kserokopii świadectwa ATP, w zakresie numeru świadectwa oraz daty jego ważności. Na tabliczce bowiem widniał nr [...] oraz data ważności: 06/2012, natomiast na okazanej do kontroli kserokopii świadectwa ATP o nr [...] data ważności ustalona została na: 10/2014. W odpowiedzi na wezwanie organu, Instytut Maszyn Roboczych i Pojazdów Samochodowych Politechniki [...], potwierdził autentyczność świadectwa o numerze jw. oraz wskazał, że świadectwo o nr [...] wydane zostało przedsiębiorcy w 2009 r. i było ważne przez 3 lata.

Organ podkreślił, że umieszczona na naczepie tabliczka ATP zawierała dane niezgodne z okazaną w dniu kontroli kserokopią świadectwa nr [...] i nieaktualne na dzień kontroli. Przewoźnik, pomimo spoczywającego na nim obowiązku, nie usunął tabliczki z chwilą, gdy środek transportu przestał odpowiadać normom tj. z upływem ważności świadectwa ATP [...], a więc: 06/2012. Wykonywał tym samym międzynarodowy przewóz drogowy niezgodnie z unormowaniami wynikającymi z umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego w przedmiocie mocy dowodowej kserokopii dokumentu, że niepotwierdzone "za zgodność z oryginałem" kserokopie nie mają mocy dowodowej. Jeśli fotokopia przedstawiana jest jako dowód, niezbędne jest stwierdzenie jej zgodności z oryginałem tekstu. Zwykła odbitka ksero - niepoświadczona podpisem strony - nie stanowi dokumentu, nie może więc zastąpić dokumentu, na którego bazie powstała.

Podkreślono, że późniejsze, już po zakończeniu kontroli posiadanie dokumentu jest bezskuteczne i oznacza w istocie stwierdzenie, że kierujący pojazdem nie dysponował tym dokumentem. Dlatego też organ uznał za pozostające bez znaczenia dostarczenie przez stronę dokumentu poświadczonego "za zgodność z oryginałem". Czynność ta bowiem została dokonana już po przeprowadzeniu kontroli.

Organ odwoławczy stwierdził, że Naczelnik Urzędu Celnego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył karę pieniężną w kwocie 8.000 zł, zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów.

Końcowo Dyrektor Izby Celnej ocenił, że w omawianej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c u.t.d., bowiem sprawą przedsiębiorcy było takie zorganizowanie wykonywanej działalności aby wyeliminować ryzyko naruszenia prawa.

W skardze A.D., reprezentowany przez radcę prawnego [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. pkt 4 załącznika 1 dodatku 1 do Konwencji ATP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłącznie fotokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem spełnia wymogi dokumentu, o którym mowa w ww. przepisie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. - poprzez dokonanie wykładni pkt 4 załącznika 1 dodatku 1 do Konwencji ATP w sposób sprzeczny z wykładnią językową. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żaden przepis nie nakłada obowiązku, potwierdzania fotokopii za zgodność z oryginałem.

Skarżący wskazał, że umowa ATP została zawarta w celu polepszenia warunków zachowania jakości szybko psujących się artykułów żywnościowych w czasie ich przewozu, w szczególności w ramach handlu międzynarodowego. Strony umowy zobowiązały się jednocześnie do podjęcia niezbędnych środków, aby zgodność z normami środków transportu była kontrolowana i sprawdzana zgodnie z postanowieniami zawartymi w dodatkach 1,2,3,4 załącznika 1 do umowy. Zdaniem skarżącego z powyższego nie można jednakże wnioskować, że intencją stron było zobowiązanie do okazywania na żądanie kontrolującego oryginału świadectwa lub jego uwierzytelnionej kopii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W badanej sprawie, naruszenie, którego dopuściła się strona skarżąca, w ocenie organów polegało na uchybieniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej także: u.t.d.), który wymaga, aby kierowca pojazdu samochodowego wykonując przewóz drogowy rzeczy był wyposażony i okazywał do kontroli, m.in. dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także świadectwo wymagane zgodnie z Umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP).

Jest więc oczywiste, że art. 87 ust. 1 pkt 3 u.t.d. wymaga posiadania przez kierowcę przy sobie i okazywania na żądanie właściwych organów m.in. świadectwa wymaganego przez umowę ATP. W załączniku nr 1 – dodatek 1 do umowy ATP, w którym określone zostały postanowienia dotyczące kontroli zgodności izotermicznych środków transportu, lodowni, chłodni lub ogrzewanych środków transportu z normami, wskazano w pkt 4, że świadectwo zgodności z normami wydaje właściwa władza na formularzu według wzoru podanego w dodatku 2 do niniejszego załącznika. W odniesieniu do pojazdów drogowych świadectwo (lub jego fotokopia) powinno znajdować się na pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących (...).

Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że świadectwo, o ile nie jest w oryginale, powinno mieć formę fotokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia. Jakkolwiek aktualna wersja dodatku 1, załącznika 1, punkt 3 wskazuje na konieczność posiadania w pojeździe certyfikatu lub jego poświadczonej kopii (ang. The certificate or a certified true photographic copy thereof shall be carried on the equipment during carriage and be produced whenever so required by the control authorities), to w sprawie należało opierać się na brzmienie umowy ATP w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 1984 r. Nr 49, poz. 254. W tym dzienniku urzędowym nie były publikowane żadne późniejsze wersje umowy.

Brzmienie załącznika 1 do umowy, dodatek 1 w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw potwierdzałoby poprawność argumentacji organu. Zgodnie z punktem 4 dodatku 1 "Świadectwo zgodności z normami wydaje właściwa władza na formularzu według wzoru podanego w dodatku 3 do niniejszego załącznika. W odniesieniu do pojazdów drogowych świadectwo (lub jego fotokopia) powinno znajdować się na pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących. Jeżeli środek transportu może być zaliczony do dowolnej kategorii lub klasy tylko z mocy postanowień przejściowych, przewidzianych w punkcie 5 niniejszego załącznika, to termin ważności świadectwa wydanego dla tego środka transportu ograniczony jest okresem przewidzianym w tych postanowieniach przejściowych".

Należy zauważyć jednak, że umowa ATP przewiduje procedury wprowadzania poprawek i zmian do niej (art. 18). Z informacji dostępnych na stronie internetowej (www.unece.org) agendy ONZ odpowiedzialnej za realizację umowy – UNECE (United Nations Economic Commission for Europe – w języku polskim tłumaczona jako: Europejska Komisja Gospodarcza), potwierdzonych pismem z dnia 26 października 2012 r. przedstawionym w toku postępowania przed sądem przez polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych wynika, że umowa była kilkakrotnie zmieniana od daty jej podpisania w 1970 r. Zmiany umowy były notyfikowane przez Sekretarza Generalnego ONZ wszystkim sygnatariuszom, w tym Polsce. Z informacji tych wynika, że aktualna jest wersja umowy (i załączników) z dnia 2 stycznia 2011 r., z zastrzeżeniem tzw. corrigendum z 2 kwietnia 2012 r., które weszło w życie 11 listopada 2012 r., a zatem nie dotyczy badanej sprawy, w której decyzja ostateczna zapadła 20 kwietnia 2012 r.

Jak wspomniano wyżej, teksty zmian umowy po opublikowaniu jej w Dzienniku Ustaw z 1984 r. nie były publikowane w oficjalnym publikatorze aktów prawnych w Polsce. Według informacji MSZ, nie dokonywano urzędowego tłumaczenia zmian umowy na język polski. Wynikało to z faktu, że wszystkie przyjmowane poprawki nie wymagały przeprowadzenia procedury ratyfikacji lub zatwierdzenia, w której uczestniczy Ministerstwo. Podzielić należy pogląd, że niedopuszczalne jest ustalanie przez organy administracji obowiązków (zwłaszcza o charakterze danin publicznych), dla których samodzielną podstawą prawną miałyby być przepisy prawa międzynarodowego (m.in. zmiany załączników do umów międzynarodowych), które nie zostały ogłoszone w języku polskim w oficjalnym polskim publikatorze aktów normatywnych. Byłoby to bowiem sprzeczne m.in. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. I GSK 813/07, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko to nawiązuje do argumentacji Trybunału Sprawiedliwości UE, wyrażonej w wyroku z dnia 1 grudnia 2007 r. w sprawie C-161/06 Skoma-Lux sro przeciwko Celni reditelstvi Olomouc (C 51/21). Trybunał stwierdził w tym orzeczeniu, że nie można powoływać się na obowiązki zawarte w przepisach wspólnotowych, które nie zostały opublikowane w dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w języku nowego państwa członkowskiego (...), wobec jednostek w tym państwie, nawet jeżeli mogły one zapoznać się z tymi przepisami przy użyciu innych środków (pkt 1 sentencji wyroku).

Na marginesie należy zauważyć, że jeżeli w badanej sprawie organ miał wątpliwości co do spełnienia wymogów określonych w umowie ATP powinien dokonać weryfikacji zgodności świadectwa oraz tabliczki. Skoro wymóg posiadania świadectwa w pojeździe nie ma charakteru bezwzględnego, organ powinien był wyznaczyć przedsiębiorcy termin, w którym przedstawi oryginał świadectwa lub jego poświadczoną za zgodność kopię, celem weryfikacji danych ze świadectwa w stosunku do danych widniejących na tabliczce.

Powyższy pogląd odnosi się w pełni do zagadnienia wiarygodności wspomnianej tabliczki ATP. W pkt 5 załącznika nr 1 – dodatek 1 do umowy ATP określono, że na środkach transportu powinny być umieszczone rozpoznawcze oznaczenia literowe i napisy zgodnie z postanowieniami dodatku 4 do niniejszego załącznika. Powinny być one usunięte z chwilą, gdy środek transportu nie odpowiada normom określonym w niniejszym załączniku.

Organ odwoławczy zaznaczył, że z protokołu kontroli wynika, że podczas oględzin naczepy funkcjonariusz celny stwierdził zamontowaną tabliczkę znamionową i rozpoznawcze oznaczenia literowo-cyfrowe nieodpowiadające danym z przedstawionej kserokopii świadectwa ATP, w zakresie numeru świadectwa oraz daty jego ważności.

Zdaniem sądu powyższe uchybienie – brak aktualnej tabliczki znamionowej – nie miało istotnego znaczenia. Podkreślić bowiem należy, że w realiach niniejszej sprawy skarżący legitymował się autentycznym i aktualnym świadectwem ATP. Organ celny poczynił z urzędu ustalenie potwierdzające autentyczność świadectwa ATP. Z wyjaśnień uzyskanych od Politechniki [...] – Instytut Maszyn Roboczych i Pojazdów Samochodowych, na żądanie organu celnego, zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., wynika, że skontrolowany pojazd posiadał świadectwo ATP nr [...] i wydaną do niego tabliczkę znamionową. Potwierdzono także autentyczność świadectwa ATP nr [...] oraz tabliczki ATP o tym samym numerze.

W ocenie sądu, jakkolwiek przewoźnik nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku usunięcia tabliczki, która zawierała dane nieaktualne na dzień kontroli, to ustalenie poczynione przez organ ceny przesadzają, że pojazd przez cały ten okres, tj. od 2009, spełniał wymagania określone w umowie ATP, dla pojazdów przewożących szybko psujące się artykuły żywnościowe.

Stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji pierwszej instancji organ podniósł, że takie okoliczności nie zachodzą. Stwierdził, że art. 92a ust. 1 ma zastosowanie, gdy naruszenie jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Jednocześnie przewoźnik musi wykazać, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Mając na uwadze całokształt okoliczności związanych z nieprzewidywalną sytuacją, jaką jest niewątpliwie awaria pojazdu, którym wykonywany jest międzynarodowy przewóz drogowy towaru szybko psującego się, w ocenie sądu należałoby rozważyć odstąpienie od ukarania w trybie art. 92c u.t.d.

Przewoźnik dołożył należytej staranności podejmując możliwe do zrealizowania działania mające zminimalizować skutki awarii pojazdu oraz jego wymiany w trakcie przewozu, a więc poinformował o całej sytuacji Urząd Celny, dołączając stosowne dokumenty, w tym umowę użyczenia samochodu ciężarowego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz po stwierdzeniu, że kierowca nie zabrał ze sobą wymaganego świadectwa ATP przesłał jej na adres mailowy Urzędu Celnego, jeszcze przed datą kontroli. Zdaniem sądu awaria pojazdu może być rozumiana, jako zjawisko występujące niespodziewanie, i niemożliwe do zaplanowania i uniknięcia przez przedsiębiorcę.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Zawarte w punkcie III sentencji rozstrzygnięcie o tym, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości oparto na art. 152 p.p.s.a.