Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/25 w sprawie ze skargi Fundacji B. w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o nałożenie kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wyrokiem z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 47/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę F.w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z 3 września 2023 r. o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów w ten sposób, że 1) zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 1. miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 zł., 4) przyznał z urzędu od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.500 zł. oraz 5) orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

F.w L. wnioskiem z 3 września 2023 r. na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1722, zwanej dalej jako: "u.r.t."), wystąpiła do Przewodniczącego Krajowej Rady o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na nadawcę (T.S.A. w W.) za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 u.r.t., przez emisję w dniu 10 sierpnia 2023 r. o godzinie 18:30 na antenie T. audycji propagującej treści dyskryminujące ze względu na orientację seksualną.

Pismem z 4 września 2023 r. Przewodniczący KRRiT zwrócił się do nadawcy o udostępnienie zapisu tej audycji oraz ustosunkowanie się do zarzutów Fundacji.

Telewizja Polska w dniu 11 września 2023 r. udzieliła wyjaśnień w niniejszej sprawie oraz przekazała nagranie audycji.

W tych okolicznościach faktycznych, Przewodniczący KRRiT w piśmie z 15 listopada 2023 r. poinformował skarżącą, że w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie wyjaśniające z wykorzystaniem materiałów przekazanych T.. Ustosunkowując się do żądania Fundacji zawartego w piśmie z 3 września 2023 r. wyjaśnił, że podziela ocenę nadawcy, wyrażoną w piśmie z 11 września 2023 r., że sporny materiał nie miał charakteru stygmatyzującego, dyskryminującego, a tym bardziej namawiającego do nienawiści wobec osób przynależnych do środowiska LGBT.

W dniu 29 grudnia 2024 r. Fundacja wniosła ponaglenie do Przewodniczącego KRRiT, domagając się niezwłocznego załatwienia jej wniosku, a następnie, w związku z milczeniem organu, pismem z 27 lutego 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku w wyznaczonym terminie, stwierdzenia jego rażącej bezczynności w sprawie, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzania kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że organ nie rozpoznał dotychczas jej wniosku o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 u.r.t., mimo upływu ponad roku od dnia jego złożenia. Fundacja podkreśliła, że w orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA z 20 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1774/23, II GSK 1773/23, II GSK 1775/23, II GSK 2028/23, II GSK 2057/22 oraz z 6 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1498/24, II GSK 1520/24) jednolicie przyjmuje się, że w takich sprawach jak niniejsza, zainicjowanych żądaniem organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania.

Przewodniczący KRRiT w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi odwołał się do art. 222 k.p.a. i stwierdził, że pismo Fundacji (nie będącej stroną postępowania z art. 53 u.r.t.) z 3 września 2023 r. należało zakwalifikować jako skargę organizacji społecznej, o której mowa w art. 227 k.p.a., podlegającą załatwieniu przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowanego przepisami działu VIII k.p.a. W takich sprawach nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej jako: "p.p.s.a.").

Organ dodał, że "nadał sprawie właściwy bieg" i udzielił skarżącej informacji o podjętych czynnościach i dokonanej ocenie prawnej.

W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że NSA w bogatym orzecznictwie w podobnych sprawach z udziałem skarżącej (dotyczących bezczynności Przewodniczącego KRRiT), prezentował pogląd, że pisma złożone przez Fundację działającą jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., stanowiące wniosek o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 u.r.t.) z powodu naruszenia obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 u.r.t., nie podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII k.p.a.

WSA w Warszawie podzielił to stanowisko i podkreślił, że Fundacja nie złożyła Przewodniczącemu KRRiT wniosku w trybie Działu VIII k.p.a., ale żądała wszczęcia postępowania o nałożenie kary na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. zatem jej żądanie wymagało rozstrzygnięcia "w stosownej formie procesowej", a nie "w ramach prowadzonej z Fundacją korespondencji"

Z tych powodów WSA w Warszawie zobowiązał Przewodniczącego KRRiT do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 3 września 2023 r. w terminie 1. miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd pierwszej instancji uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). WSA w Warszawie wyjaśnił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, niezaprzeczalna, pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy też podyktowana jawnym brakiem woli organu do załatwienia sprawy, ewidentnym niestosowaniem się do przepisów prawa lub celowym niepodejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie (np. wyroki NSA z: 27 września 2023 r. sygn. akt I OSK 979/22, z 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2865/21, z 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2051/22).

W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku Fundacji jest efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia i nie wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. WSA w Warszawie podkreślił, że Przewodniczący KRRiT nie rozpoznał niniejszej sprawy niemal dwa lata, mimo tego, że "stan prawny jest w tej sprawie (...) jasny". Ponadto według art. 53 ust. 4 u.r.t. kary pieniężnej za nadawcę za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 tej ustawy nie można nałożyć, jeżeli od naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, upłynął jeden rok. To nie mogło umknąć uwadze organu i w ocenie tego Sądu wskazuje na umyślność w jego działaniu, nakierowanym na upływ terminu do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie.

Taki sposób procedowania organu w niniejszej sprawie uzasadnia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie (z urzędu) Fundacji od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a..

WSA w Warszawie odwołując się orzecznictwa sądowego podał, że grzywna i suma pieniężna są środkami dyscyplinująco-restrykcyjnymi, które powinny być stosowne w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt jego działań można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa; suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca na skutek zaniechania organu (nierozpoznania jej wniosku o wszczęcie postępowania w sposób przewidziany prawem), została w sposób nieodwracalny (upływ terminu prawa materialnego – przedawnienie możliwości nałożenia kary) pozbawiona prawa do rozpoznania sprawy zainicjowanej jej żądaniem nałożenia na nadawcę kary pieniężnej (oraz prawa do sądu). Według WSA, grzywna w wysokości 5.000 zł i suma pieniężna w wysokości 2.500 zł. są adekwatne do zaistniałego rozmiaru naruszenia prawa przez organ (stopnia zaniechania organu).

Przewodniczący KRRiT złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 47/25, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Fundacji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 i 2: k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 - 4 w zw. z pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego oraz stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, że organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania "aktu normatywnego" i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 133 § 1 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. oraz nieprawidłowe niezastosowanie art. 249 k.p.a. w zw. z art. 237 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w stosownej formie procesowej w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia skarżącej, podczas gdy szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje na niezasadne zobowiązanie organu do wydania "aktu normatywnego" i niezasadne orzeczeniem o bezczynności organu;

3. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy świadczą o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z takim naruszeniem prawa oraz stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej i zasadą szybkości postępowania w sytuacji, gdy - przyjmując, że bezczynność organu miała miejsce - całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia stwierdzenia, iż ewentualna bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania sędziowskiego i błędne ustalenie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zarówno co do zasady jak i w określonej wysokości, w sytuacji gdy – przyjmując że bezczynność organu miała miejsce - całokształt okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny ani przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, tak co do zasady, jak i co do określonych w zaskarżonym wyroku wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił istotę postępowania uregulowanego w dziale VIII k.p.a. (Skargi i wnioski), wskazując, że jest ono jednoinstancyjne, uproszczone i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i stwierdził, że pismo skarżącej dotyczyło przeprowadzenia czynności wyjaśniających odnośnie do spornej audycji (art. 10 ust. 2 u.r.t.) i zostało prawidłowo załatwione w tym postępowaniu skargowo-wnioskowym, poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie było wymagane.

Przewodniczący KRRiT dodał, że w związku z tym, że nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, nie było uzasadnienia do "podwójnego ukarania" organu. Podniósł, że dotychczas sądy administracyjne nie wymierzały organowi grzywien ani nie przyznawały od niego na rzecz skarżącej sum pieniężnych w sprawach dotyczących bezczynności w rozpoznaniu wniosków Fundacji o nałożenie kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów, nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano okoliczności uzasadniających wysokość tych środków dyscyplinujących.

F. nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania zgodności z prawem przyjętego przez Sąd I instancji poglądu o dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w świetle zakresu właściwości sądów administracyjnych do kontrolowania bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1-4 w zw. z pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.) oraz stwierdzenia, że Przewodniczący KRRiT pozostawał w bezczynności w tej sprawie, ponieważ nie rozpoznał wniosku strony (organizacji społecznej) w sposób przewidziany w przepisach prawa, co uzasadniało wymierzenie mu grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Na tę okoliczność zarzucono Sądowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art.134 § 1, art. 133 § 1 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 133 i art. 153 p.p.s.a. oraz nieprawidłowe niezastosowanie art. 249 w zw. z art. 237 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem Przewodniczącego Krajowej Rady, że złożone w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, będącą fundacją i działającą jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05), pismo z 3 września 2023 r., podlegało rozpatrzeniu w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII k.p.a. To pismo, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku, stanowiło wniosek o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 u.r.t.) w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 u.r.t.

O ile bowiem prawdą jest, że osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które nie mają statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., mogą występować do Przewodniczącego Krajowej Rady o wszczęcie postępowania sankcyjnego na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t. jedynie jako skarżący w rozumieniu art. 221 § 3 k.p.a., o tyle w odniesieniu do organizacji społecznych składających wnioski o wszczęcie w tym zakresie z urzędu postępowania zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 31 § 1-3 k.p.a., a obowiązkiem organu jest podjęcie w takim wypadku - po rozważeniu przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. - rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku przez wydanie postanowienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t.

Przewodniczący KRRiT, aby uwolnić się od zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie, zobowiązany był więc do niezwłocznego (art. 35 § 1 k.p.a.) wydania jednego z postanowień, o których mowa w art. 31 § 2 k.p.a. (o wszczęciu postępowania z urzędu lub odmowie wszczęcia postępowania). Tego obowiązku Przewodniczący KRRiT w niniejszej sprawie nie wypełnił, nieprawidłowo załatwiając żądanie strony w oparciu o przepisy działu VIII k.p.a., dotyczące skarg i wniosków. W konsekwencji organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Fundacji o wszczęcie z urzędu postępowania, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Jak już podniesiono, rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej przewidzianego w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia, przy czym negatywne rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej jest zaskarżalne zażaleniem. Dlatego też, kierując się treścią przepisów art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (z których wynika, że sądy administracyjne rozpoznają sprawy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie spraw lub kwestii rozstrzyganych w drodze postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozstrzygających sprawę co do istoty, o ile nie są zaskarżalne zażaleniem), należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie wydania tego rodzaju postanowienia, a więc na niezałatwienie żądania strony skarżącej w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., jest dopuszczalna.

Odmiennym zagadnieniem, wykraczającym poza granice niniejszej sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność, jest ocena merytoryczna spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.r.t.

Z tych wszystkich względów NSA uznaje za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego zastosowania art. 31 § 1 i 2 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. oraz nieprawidłowego niezastosowania art. 249 w zw. z art. 237 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do załatwienia sprawy "w stosownej formie procesowej". Z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie złożone w zakresie właściwości danego organu wszczyna postępowanie, które musi być zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub procesowym. Zatem organ musi dokonać oceny żądania strony z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygniecie w stosownej formie procesowej. Brak takiego działania jest bezczynnością, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.

Sąd kasacyjny podziela również ocenę tego Sądu, że bezczynność organu w niniejszej sprawie była rażąca, a w związku z tym za nieuzasadniony uznaje zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność następuje z rażącym naruszeniem prawa. Zakwalifikowanie tej bezczynności jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa pozostawiono uznaniu Sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych i zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem NSA, sytuacja w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu wskazujące, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, na umyślność, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść ostatni zarzut skargi kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zasądzenie od organu grzywny w wysokości 5.000 zł. oraz przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł było nieuzasadnione i nieadekwatne do stopnia ewentualnego zaniechania.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Należy wyjaśnić, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowania tego środka polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic i kryteriów jego zastosowania. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. wyroki NSA z: 7 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1499/24; 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 557/22). Ustawodawca zarówno kwestię uznania bezczynności (przewlekłości) z rażącym naruszeniem prawa, jak i decyzję co do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawił uznaniu sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej albo odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być uwarunkowana celami skargi na bezczynność (przewlekłość), dążeniem do zmobilizowania organu do doprowadzenia do zakończenia postępowania, a także, stosownie do skali jego zaniechań – potrzebą wymierzenia mu sankcji, która ma zarazem oddziaływać prewencyjnie.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, niezakwestionowanych skutecznie przez Przewodniczącego KRRiT w skardze kasacyjnej, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wymierzona organowi grzywna oraz przyznana z urzędu od organu stronie skarżącej suma pieniężna (odpowiednio 5.000 i 2.500 zł.), są adekwatne do stopnia zaniechania organu. O czym była już mowa, Przewodniczący KRRiT przez niespełna dwa lata nie rozpoznał wniosku skarżącej w sposób przewidziany prawem, mimo że – jako strona tożsamych postępowań, miał świadomość, że w świetle orzecznictwa sądowego zobowiązany jest do wydania postanowienia w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, co zasadnie zauważyła Fundacja w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz zaakcentował WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Zatem wymierzona organowi grzywna oraz przyznana stronie skarżącej suma pieniężna we wspomnianej wysokości nie można uznać za nieproporcjonalne do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności - biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego i czasu oczekiwania na załatwienie sprawy. Grzywna nie przekracza wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a w związku z tym zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. również jest nieuzasadniony.

NSA nie podziela również stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, odnośnie tego, ze w sprawie naruszono art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.

Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej, nie wykazał w jaki sposób naruszono te przepisy oraz nie wskazał ich istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), należy wyjaśnić, że stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1308/18, 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3627/21, 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 712/23, 4 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 1949/23). Z kolei o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 561/22, 8 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1591/20, 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4309/21, 26 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4/23).

Konkludując, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał wnoszącego skargę kasacyjną do załatwienia sprawy "w stosownej formie procesowej" i stwierdził, że obowiązkiem organu będzie wydanie postanowienia na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zatem nie ma podstaw do kwestionowania tych wytycznych co do dalszego postępowania poprzez zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.