Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego oddala skargę

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2219 oraz z 2022 r. poz. 3999) został utworzony samorządowy zakład budżetowy pod nazwą Powiatowy Zakład Aktywności Zawodowej w S., zwany dalej ZAZ, który rozpoczął działalność z chwilą nadania statusu zakładu aktywności zawodowej przez Wojewodę P. Zgodnie z § 8. ust. 1 ww. uchwały zwalnia się ZAZ z obowiązku wpłaty do budżetu powiatu nadwyżki środków obrotowych ustalanych na koniec kolejnych okresów sprawozdawczych. Na podstawie § 8 ust. 2 ww. uchwały nadwyżkę środków obrotowych ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego ZAZ przeznacza na działalność statutową.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2022 r. Rada Powiatu S. zmieniła uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S. Jako podstawę uchwały wskazano art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) oraz art. 14 pkt 7 a i art. 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634; poz. 1692, poz. 1725, poz. 1747, poz. 1768 i poz. 1964) w związku z § 12 statutu Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S.

Przedmiotowa uchwała z [...] września 2022 r. nadała § 8 uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S., nowe brzmienie poprzez wprowadzenie następujących zmian:

1) § 8 otrzymuje brzmienie: "Określa się termin i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez ZAZ do budżetu powiatu oraz sposób i termin rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu w następujący sposób:

1. ZAZ nie dokonuje zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu powiatu.

2. W terminie do 31 marca roku następującego po danym roku budżetowym, ZAZ wpłaca do budżetu powiatu nadwyżkę środków obrotowych ustaloną zgodnie z § 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718)."

2) uchyla się § 11 ust. 6 Statutu Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S., stanowiącego załącznik do uchwały.

Przedmiotowa uchwała wpłynęła od organu nadzoru – Wojewody P. w dniu [...] października 2022 r. i z urzędu została poddana kontroli legalności. Pismem znak: [...] z dnia [...] listopada 2022 r. zawiadomiono organ stanowiący Powiatu S. o wszczęciu przez organ nadzoru postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. aktu.

W związku z powyższym, Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2022 r. Rady Powiatu S. zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S., z uwagi na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ nadzoru podkreślił, że podstawą dla przyjęcia przedmiotowych regulacji stanowiły m.in. wskazane w podstawie prawnej uchwały Nr [...] - art. 14 pkt 7a i art. 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) oraz przywołany w uchwale § 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego chyba, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej.

Zdaniem organu nadzoru, zagadnienia związane z możliwością wpłacania przez taki zakład nadwyżki środków obrotowych do budżetu powiatu (możliwość taka przewidziana w rozwiązaniach przyjętych w kontrolowanej uchwale) ulega zmianie w przypadku nadania samorządowemu zakładowi budżetowemu, jako jednej z organizacyjnych form jednostek sektora finansów publicznych, statusu zakładu aktywności zawodowej, jak to miało miejsce w przypadku Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S. Nadanie takiego statusu przesądza o konieczności stosowania do takich zakładów przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.) - jako lex specialis w stosunku do ustawy o finansach publicznych. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 4 ww. ustawy, prowadzący zakład aktywności zawodowej przekazuje środki uzyskane z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1, oraz wpływy z dochodu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na zakładowy fundusz aktywności. Z kolei sposób wydatkowania środków zgromadzonych na koncie zakładowego funduszu aktywizacji zawodowej reguluje (nie uwzględniony w podstawie prawnej uchwały) § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1934), który nie przewiduje zastosowania rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale.

Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru, stwierdził nieważności w/w uchwały Nr [...].

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł Powiat S. – Rada Powiatu S., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 15 ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej u.f.p.;

2) art. 16 ust. 2 pkt 5 u.f.p.,

3) art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573, z późn. zm.), zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji;

4) § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywizacji zawodowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1934), zwanego dalej rozporządzeniem ZAZ.

poprzez przyjęcie, że:

1) wskazany przepis ustawy o rehabilitacji oraz przepis rozporządzenia ZAZ stanowią lex specialis w stosunku do przepisów UFP i w stosunku do zakładów budżetowych mających status zakładu aktywności zawodowej wyłączają stosowanie m.in. wskazanych wyżej przepisów UFP, w szczególności wyłączają obowiązek (i jednocześnie kompetencję) organu stanowiącego określenia w uchwale o utworzeniu danego zakładu budżetowego terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobu i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu;

2) już samo określenie przez skarżącego w uchwale stanowiącej przedmiot skarżonego rozstrzygnięcia ogólnych zasad rozliczania nadwyżki środków obrotowych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 UFP, narusza art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji oraz § 8 rozporządzenia ZAZ;

3) w przypadku zakładu budżetowego mającego status zakładu aktywności zawodowej (dalej: ZAZ) wyłączona jest kompetencja organu stanowiącego do podejmowania - na podstawie art. 15 ust. 7 UFP - każdorazowo w przypadku ustalenia nadwyżki środków obrotowych na koncie ZAZ-u decyzji o zwolnieniu ZAZ-u z obowiązku wpłaty tej nadwyżki (za dany okres sprawozdawczy) do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w tym wypadku powiatu);

4) określenie w uchwale o utworzeniu ZAZ-u ogólnych zasad rozliczania nadwyżki środków obrotowych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 UFP, wyłącza możliwość późniejszego podejmowania przez organ stanowiący uchwał zwalniających ZAZ z obowiązku wpłaty nadwyżki środków obrotowych (za dany okres sprawozdawczy) do budżetu powiatu - mimo wyraźnej kompetencji w tym zakresie wynikającej z art. 15 ust. 7 UFP.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, iż dostrzeżone uchybienie ma charakter istotnych naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 202022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] września 2022 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego - Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 dalej u.s.p.) rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). W tym zakresie brak formalny, w postaci uchwały organu, stanowiącej podstawę wniesienia skargi, został uzupełniony na wezwanie Sądu (k. 20). Stwierdzić również należy, że Wojewoda P. zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 2 u.s.p. od dnia doręczenia mu uchwały (7 października 2022 r.).

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi z kolei, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 u.s.p.). Ponadto, jak stanowi art. 76 u.s.p., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z treści przepisu art. 77 u.s.p. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością powiatu przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 79 ust. 3 u.s.p. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., Wojewoda P. stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego – Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej słusznie wskazał, że organ uchwałodawczy ustanawiając przedmiotową uchwałę w istotny sposób naruszył prawo, bowiem uchwała jest sprzeczna z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573, dalej "ustawa o rehabilitacji") w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1934, dalej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej), poprzez całkowite nieuwzględnienie tych regulacji.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia stosowania przepisów dotyczących finansowania samorządowych zakładów budżetowych, przy uwzględnieniu specyfiki tego podmiotu - Zakładu Aktywności Zawodowej. Samorządowego. Zakłady budżetowe w postaci Zakładu Aktywności Zawodowej to wyodrębnionej organizacyjne i finansowo jednostki tworzone w celu zatrudnienia osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności i osób zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (uchwała w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego z dnia [.] maja 2021 r. wraz ze statutem k. 32-34).

Badając bowiem zgodność zaskarżonej uchwały należy rozważyć, czy Powiatowy Zakład Aktywności Zawodowej w S., zobowiązany był postanowieniami uchwały do dokonywania wpłaty do budżetu powiatu nadwyżki środków obrotowych ustalonych zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 poz. 1634 ze zm., dalej u.f.p.) w zw. z § 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718, dalej rozporządzenie Ministra Finansów), czyli przepisów dotyczących zakładów budżetowych. Na takim stanowisku stanęła Rada Powiatu podejmując uchwałę zmieniającą. Natomiast organ nadzoru uznał, że zastosowanie mają przepisy szczegółowe tj. dotyczące zakładu budżetowego, ale przy uwzględnieniu specyfiki Zakładu Aktywności Zawodowej tj. wynikające z art. 31 ust. 4 ustawa o rehabilitacji w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Podstawowe zagadnienie dotyczyło natomiast organizatora ZAZ-u w S., którym jest Powiat S., w kontekście tego czy może on dowolnie dysponować środkami wypracowanymi przez ZAZ, czy też środki te muszą być wydatkowane w ściśle określony sposób, a wypracowany dochód musi trafiać na rachunek zakładowego funduszu aktywności.

Przepis art. 15 ust.7 u.f.p. stanowi, że samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. W tym zakresie słusznie organ nadzoru podkreślił, że zakłady aktywności zawodowej tworzy się nie dla generowania zysku ale w celu zatrudniania osób niepełnosprawnych z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i określonych w ustawie grup osób z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także przygotowania ich do życia w otwartym środowisku oraz pomocy w realizacji pełnego, niezależnego, samodzielnego i aktywnego życia na miarę ich indywidualnych możliwości.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, gmina, powiat oraz fundacja, stowarzyszenie lub inna organizacja społeczna, której statutowym zadaniem jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, zwane dalej "organizatorem", może utworzyć wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo jednostkę i uzyskać dla tej jednostki status zakładu aktywizacji zawodowej po spełnieniu określonych ustawie warunków. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, zakłady aktywności zawodowej zobowiązane są do utworzenia zakładowego funduszu aktywności, na który zgodnie z art. 31 ust. 4 ww. ustawy muszą przeznaczyć środki uzyskane z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1, oraz wpływy z dochodu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej. Natomiast rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej określa m.in. szczegółowy sposób, tryb i warunki tworzenia, finansowania i działania zakładów aktywności zawodowej. Przepis § 8 ww. rozporządzenia stanowi o sposobie wydatkowania zgromadzonych środków Funduszu.

Podkreślenia wymaga również to, że Zakład Aktywności Zawodowej jeśli uzyskiwane dochody przeznacza i wydatkuje na wymienione w rozporządzeniu cele związane z rehabilitacją zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych (czemu służy utworzony fundusz aktywności), to jest zwolniony od podatku dochodowego od osób prawnych na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2587). Ponadto w art. 31 ustawy o rehabilitacji wskazano zakres zwolnienia również z innych podatków (art. 31 ust. 1 i 2).

Trudno się przy tym doszukiwać regulacji określających wprost wzajemny stosunek przepisów dotyczących zakładów budżetowych, a zakładu aktywności zawodowej, który jest również jednostką budżetową, ale działającą na określonych zasadach i przy spełnieniu szczegółowych warunków wynikających przede wszystkim z treści przepisów ustawy o rehabilitacji. Do ustalenia prawnej relacji pomiędzy w/w przepisami konieczne jest zastosowanie powszechnie stosowanych przy wykładni prawa zasad interpretacji takich jak: lex specialis derogat legi generali (ustawa szczególna znosi moc obowiązującą ustawy ogólnej). W dokonywaniu interpretacji prawa przyjmuje się założenie modelu racjonalnego ustawodawcy, który zakłada, że ustawodawca tworząc prawo, przemyślał wszelkie możliwe relacje pomiędzy przepisami prawa obowiązującego, aby wykluczyć wzajemną sprzeczność norm zawartych w różnych ustawach albo zastosował wyraźną normę kolizyjną, bądź też przyjął założenie, że potencjalna kolizja zostanie rozstrzygnięta za pomocą stosowania ogólnych zasad interpretacji prawa.

W ocenie Sądu, do Zakładów Aktywności Zawodowej, utworzonych w formie samorządowych zakładów budżetowego zastosowanie mają w pierwszej kolejności przepisy ustawy o rehabilitacji, jako lex specialis wobec przepisów ustawy o finansach publicznych. Co przy tym należy zaakcentować, inne rozumienie spornych przepisów dotyczących sposobu rozdysponowania dochodów tych zakładów (w tym nadwyżek środków obrotowych), czyli de facto nie przekazywanie ich na cele statutowe – zakładowy fundusz aktywności, jest w zasadzie niemożliwe. Po pierwsze, dochodzi wówczas do sprzeczności z treścią z art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Po drugie, dochodzi również do sprzeczności z treścią art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, który wskazuje, jakie warunki należy spełnić aby uzyskać status zakładu aktywności zawodowej tj. przeznaczanie uzyskiwanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności.

Wskazać przy tym należy, że nadwyżka budżetowa to suma dochodów budżetowych przewyższająca wydatki budżetowe tj. jeden z rodzajów nadwyżki finansowej (pl.wikipedia.org/wiki/Nadwyżka budżetowa). W sytuacji zatem przekazania nadwyżki (czyli części uzyskanych dochodów, które zostały po rozliczeniu wydatków), do budżetu jednostki samorządu terytorialnego – Powiatu S. tzw. organizatora (§ 1 statutu k.33) powstanie sytuacja, w której nie zostanie zachowany wymóg z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji (przeznaczenie uzyskanych dochodów na zakładowy fundusz aktywności), a co za tym idzie zakład aktywności zawodowej nie będzie spełniał wszystkich ustawowych wymogów i faktycznie utraci status zakładu aktywności zawodowej. Z treści art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji wynika, że wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1 -3, art. 29 lub art. 30 ust. 2 b, z dniem zaprzestania spełnienia jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązku. Niespełnienie zatem jakiegokolwiek warunku z art. 29 ustawy o rehabilitacji, w tym jego ust. 1 pkt 3 powoduje utratę przyznanego statusu zakładu aktywności zawodowej. Podkreślić zatem należy, że w tych okolicznościach zastosowanie wprost regulacji ogólnej dotyczącej zakładów budżetowych, stanowiących o przekazywaniu nadwyżek do jednostki samorządu terytorialnego - art. 15 ust. 7 u.f.p. powoduje utratę statusu zakładu aktywności, czyli utratę jego bytu prawnego.

Zakład aktywności zawodowej mimo, że jest zakładem budżetowym wprowadzonym ustawą o rehabilitacji zawodowej i nie jest samodzielną formą prawną - jest organizacyjnie i finansowo wydzieloną jednostką, która po uprzednim spełnieniu określonych warunków, uzyskuje status zakładu aktywizacji zawodowej musi funkcjonować na podstawie ustawy o rehabilitacji, w sposób odmienny od regulacji dotyczących zakładów budżetowych działających na podstawie ustawy o finansach publicznych.

Słusznie zatem, organ nadzoru wbrew poglądom zaprezentowanym przez stronę skarżącą podkreślił, iż wszystkie kwestie interpretacyjne związane z ewentualną dopuszczalnością przyjętych przez Radę Powiatu S. rozwiązań zawartych w uchwale Nr [...] można rozstrzygnąć o powszechnie stosowaną zasadę, iż przepis szczególny ma pierwszeństwo przed ogólnym (lex specialis derogat legi generali), bowiem w okolicznościach tej sprawy inna wykładnia jest nieakceptowalna, z uwagi na funkcję i charakter tego rodzaju zakładu budżetowego. Jeśli bowiem określone kwestie są regulowane przepisami ogólnymi i szczególnymi to kolizja, która zachodzi w takim przypadku jest rozstrzygana w myśl formuły - przepis szczególny uchyla przepis ogólny.

Dodatkowo, w przedmiotowej sprawie art. 31 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wyklucza jakiekolwiek inne rozwiązania. Zaakcentować przy tym należy, że art. 15 ust. 7 u.f.p. daje możliwość zastosowania przepisów szczegółowych, bowiem sam wskazuje, że nadwyżkę środków obrotowych wpłaca się do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie w uchwale Rady Powiatu S. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego – Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej w S. w § 8 zwolniono ZAZ z obowiązku wpłaty do budżetu nadwyżki i jednocześnie przeznaczono ją na działalność statutową, do czego uprawniał art. 15 ust. 7 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o finansach publicznych nie wykluczała zatem zastosowanie regulacji szczegółowych. W art. 15 u.f.p. określono zasady prowadzenia gospodarki finansowej samorządowych zakładów budżetowych, które razem z rozporządzeniem Ministra Finansów tworzą określony standard dla wszystkich tego typu jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych. Jednakże w aktach erekcyjnych (uchwałach tworzących poszczególne zakłady budżetowe oraz w ich statutach) zamieszczane są postanowienia o charakterze szczegółowym, warunkowane często rodzajem zadań realizowanych przez dany zakład budżetowy. W przedmiotowej sprawie przedmiotem działalności i celem statutowym ZAZ jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, poprzez zatrudniane i utrzymywanie miejsc pracy osób niepełnosprawnych czy też przygotowanie niepełnosprawnych pracowników ZAZ do aktywnego życia w otwartym środowisku przy wykorzystaniu ich możliwości i zdolności (§ 4 statutu i § 4 uchwały k.32-33). W związku z powyższym w pierwszej kolejności muszą być stosowane regulacji szczegółowe, zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość uregulowania tej kwestii zgodnie z przepisami.

W tym zakresie na wniosek organu nadzoru, swoją opinię wyraził Departament Finansów Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów wskazując iż; "fakt nadania samorządowemu zakładowi budżetowemu, jako jednej z organizacyjnych form sektora finansów publicznych, statusu zakładu aktywności zawodowej, przesądza o konieczności przeznaczenia dochodów tych podmiotów na zakładowy fundusz aktywności zawodowej". Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2022 r. wskazano również, iż: "Wprawdzie stosownie do treści art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST) nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu postanowi inaczej, to jednak ten przepis wskazuje pierwszy wyjątek od tej zasady, czyli stosowną uchwałę organu stanowiącego JST, dającą możliwość zwolnienia zakładu budżetowego z obowiązku wpłaty. Kolejnym wyjątkiem będzie inny sposób zadysponowania nadwyżką środków obrotowych, określony przez ustawodawcę w ustawie szczególnej. Taką ustawą o charakterze prawa szczególnego będzie w analizowanym przypadku, wspomniana już wcześniej ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Również w przedmiotowej sprawie stanowisko zajął Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, który w swoim piśmie znak: [...] wskazał, iż; "środki którymi dysponuje zakład aktywności zawodowej muszą być wydatkowane w ściśle określony sposób, a wypracowany dochód oraz środki pochodzące np. ze zwolnień podatkowych muszą trafiać na rachunek zakładowego funduszu aktywności. W związku z tym organizator, którym w omawianym przypadku jest powiat nie może dobrowolnie dysponować tymi środkami, a do działania zakładu aktywności zawodowej utworzonego w formie samorządowego zakładu budżetowego zastosowanie mają w pierwszej kolejności przepisy ustawy o rehabilitacji (...) jako lex specialis wobec przepisów ustawy o finansach publicznych".

Powyżej przytoczone stanowiska są całkowicie zbieżne ze stanowiskiem, jakie zajął w prowadzonym postępowaniu nadzorczym organ nadzoru. Rozstrzygając istniejący spór co do stosowania wyżej wymienionych aktów normatywnych, wskazać należy, że przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych są przepisami szczególnymi, wobec przepisów ustawy o finansach publicznych, zaś zastosowanie przepisów ogólnych będzie prowadziło do utraty statusu zakładu aktywności zawodowej, bowiem nie będą spełnione wszystkie przesłanki, aby taki status zachować. W związku z powyższym argumentacja odmienna – jak zdaje się wskazywać strona skarżąca – wynikająca ze stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej czy też uchwał innych Rad Powiatu, nie znajduje uzasadnienia.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu braku właściwości Wojewody P. w zakresie nadzoru w przedmiotowej sprawie należy podkreślić, iż słusznie organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wskazał, że interpretacja pojęcia "sprawy finansowej" użyta w 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powinna być dokonana przy uwzględnieniu art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1668 ze zm.), który stanowi, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Natomiast uchwała rady powiatu w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego nie dotyczy spraw finansowych, co w konsekwencji uzasadnia twierdzenie, że wojewoda jest uprawniony do objęcia nadzorem wspomnianego aktu.

Trzeba przy tym zaakcentować, iż zakres nadzoru obejmuje "uchwały organów powiatu". Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył go jedynie do uchwał podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej - tak jak uczynił to w cytowanym na wstępie art. 3 § 2 p.p.s.a., czy też w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przyznał prawo do zaskarżania tylko takich uchwał osobom, których interes prawny został naruszony.

W świetle powyższego ustalenia należy stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę organu powiatu, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (postanowienia NSA: z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, oraz wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13 i wyrok WSA w Opolu z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 97/22).

W ocenie Sądu, z w/w względów, skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda P., w szczególności prawidłowo stwierdził nieważność całej uchwały Rady Powiatu zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego – Powiatowego Zakładu Aktywności Zawodowej z uwagi na istotne naruszenie art. 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, poprzez całkowite nieuwzględnienie tych regulacji. Takie działanie Rady w sposób istotny narusza prawo, a rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty są pozbawione racji. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które Sąd orzekający w całości podziela.

Z tych wszystkich względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.