Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Henryk Wach Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 961/11 w sprawie ze skargi U. R. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia 23 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego na rzecz U. R 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 961/11 oddalił skargę U. R. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z 23 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Komisja Egzaminacyjna nr 6 do przeprowadzania egzaminu radcowskiego z siedzibą w Warszawie (dalej: Komisja Egzaminacyjna), uchwałą z 28 lipca 2010 r. nr 15/6/2010 stwierdziła, że U. R. (dalej: skarżąca) uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Z części pierwszej egzaminu (zestaw pytań testowych) skarżąca otrzymała ocenę dobrą, z części drugiej (prawo karne) ocenę dostateczną, z części trzeciej (prawo cywilne) ocenę dostateczną, z części czwartej (prawo gospodarcze) ocenę dostateczną oraz z części piątej (prawo administracyjne) ocenę niedostateczną. Komisja Egzaminacyjna stwierdziła, że zgodnie z art.366 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej ustawa o radcach prawnych), pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Skarżąca otrzymała ocenę negatywną z piątej części egzaminu radcowskiego i ta okoliczność miała decydujące znaczenie dla ustalenia negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego.

Od powyższej uchwały U. R wniosła odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej: Komisji Egzaminacyjnej II stopnia).

Komisja Egzaminacyjna II stopnia uchwałą z 23 lutego 2011 r. nr [...] utrzymała w mocy zakwestionowaną uchwałę. W uzasadnieniu podniesiono, że egzaminatorzy sprawdzający zadanie z prawa administracyjnego wskazali, że sporządzona skarga nie spełnia wszystkich wymogów formalnych, gdyż nie zawiera wniosków dotyczących uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, że w skardze nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na nie przeprowadzeniu przez organy postępowania wyjaśniającego, co do stanu nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Komisji Egzaminacyjnej, odnośnie do braku wniosków skargi. Organ podkreślił, że w art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) nie został wprawdzie zawarty wymóg sformułowania takiego wniosku jako elementu skargi, to jednak przepis ten odwołuje się do wymogów pism w postępowaniu sądowym określonych w art. 46 p.p.s.a. W art. 46 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. wymienia się "osnowę wniosku lub oświadczenie" jako element konieczny każdego pisma procesowego. Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, prawidłowo sporządzona skarga powinna spełniać wymogi określone w art. 57 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 46 p.p.s.a. Skoro sporządzona przez skarżącą skarga takiego wniosku nie zawierała oznacza to, że egzaminatorzy trafnie zwrócili uwagę na braki formalne opracowanej przez skarżącą skargi. W ocenie organu jest to poważny błąd mający istotny wpływ na ocenę pracy. Wskazanie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądowego jest bowiem elementem świadczącym o profesjonalizmie świadczonej usługi prawniczej.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia zaznaczyła, że w skardze należało postawić dwa zarzuty - naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej opartym na opinii prof. M. Kuleszy, że postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wykluczało postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż takie wykluczenie nie wynika z żadnego przepisu prawa.

U. R. wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi podniósł, że prawidłowym rozwiązaniem zadania egzaminacyjnego było sporządzenie przez zdającą skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako wydaną z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 461 k.c., a także przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Należało więc sporządzić skargę do WSA, w której podstawowy zarzut powinien mieć charakter materialnoprawny, zaś zarzuty naruszenia powołanych przepisów postępowania powinny być potraktowane akcesoryjnie. Zdaniem Sądu, podstawowy problem w sprawie sprowadzał się do ustalenia charakteru nieruchomości "w dniu wejścia w życie ustawy" tj. ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, co wymagało nie tylko rzetelnej znajomości przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również odniesienia się do pojęcia nieruchomości rolnej w rozumieniu kodeksu cywilnego. Prawidłowe rozwiązanie zadania było związane między innymi z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż dopiero z jej przepisów wynika, że grunty zabudowane mogą mieć charakter gruntów rolnych. W ocenie Sądu, zadanie przedstawione zdającym było zadaniem łączącym w sobie elementy prawa administracyjnego i cywilnego, a więc wykraczało poza ustalone ustawą granice. Zadaniem zdającego, który podjął decyzję o skierowaniu skargi do WSA, było ustalenie, na podstawie materiału zebranego w sprawie, charakteru nieruchomości poprzez odniesienie się do pojęcia nieruchomości w rozumieniu k.c. oraz ustalenie jej stanu planistyczno-prawnego. Prawidłowe rozwiązanie problemu wymagało wyjaśnienia co najmniej charakteru i mocy obowiązującej ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także określenia roli ustaleń uchylonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i jego umiejscowienia w czasie (właśnie w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, a nie w dniu nabycia nieruchomości). W konsekwencji należało dokonać ustalenia, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomość nie była objęta żadnym obowiązującym planem miejscowym, nie została też objęta decyzją o warunkach zabudowy, zapisy Studium nie miały charakteru odnoszącego się bezpośrednio do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie - nie była ona przeznaczona na cele inne niż rolne. Dopiero na tle przedstawionych ustaleń można zbadać, czy przy ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, przy odwołaniu się do kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Sąd podniósł, że obaj egzaminatorzy stwierdzili jednoznacznie, że nie zostały zachowane wymogi formalne określone w art. 57 § 1 p.p.s.a., gdyż skarga nie zawierała wniosków. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga poza warunkami wskazanymi w art. 57 § 1 p.p.s.a., powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym wymienionym w art. 46 § 1 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że pismo powinno zawierać osnowę wniosku lub oświadczenia. W związku z tym, zdaniem Sądu, egzaminatorzy słusznie wskazali na braki formalne skargi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skardze będącej pismem sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika należało postawić wyższe wymagania, dlatego w tym przypadku prawidłowo sporządzony środek zaskarżenia powinien zawierać osnowę wniosku lub oświadczenia.

Sąd uznał, że egzaminatorzy zasadnie podnieśli zarzut niewskazania w skardze naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie WSA, istniała możliwość oparcia skargi wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że postawienie wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego poparte poprawnym wywodem prawniczym dotyczącym tego zarzutu oraz spełnienie innych przesłanek skuteczności skargi można byłoby ocenić jako wystarczający element poprawnie rozwiązanego zadania. W ocenie Sądu wywód skargi jest jednak niespójny. Ponadto WSA uznał, że rozwiązanie zadania egzaminacyjnego przez skarżącą nie spełnia także kryterium poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą reprezentuje. Sąd podniósł, że "(...) co prawda skarżąca zaproponowała wniesienie skargi do WSA jednak, nie zaproponowała w skardze sposobu rozstrzygnięcia, a tym samym nie uwzględniła w pełni interesu strony, którą reprezentowała. Sąd dokonując porównania pozytywnych i negatywnych elementów pracy skarżącej z zakresu prawa administracyjnego, doszedł do przekonania, że wypada ona na niekorzyść skarżącej.

U. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) w zakresie oceny wymogów formalnych, o których mowa w tym przepisie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 46 § 1 p.p.s.a w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a polegającym na tym, że określenie "osnowa wniosku", o którym mowa w art. 46 § 1 p.p.s.a. odnosi się do wniosku w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. i przez to uznanie, że brak wniosku o uchylenie decyzji stanowi naruszenie wymogów formalnych skargi do WSA, podczas gdy podczas gdy "osnowa wniosku" jest pojęciem o szerokim, ogólnym znaczeniu odnoszącym się do treści merytorycznej pisma procesowego. Osnowa wniosku wskazuje na okoliczności składania pisma natomiast sam wniosek dotyczący oczekiwanego rozstrzygnięcia skargi jest formalnym, sprecyzowanym żądaniem kierowanym do organu orzekającego, które jako formalny element pisma procesowego wymagane jest jedynie w ustawowych

przypadkach — a contrario art. 176 p.p.s.a (w przypadku postępowania przed sądami administracyjnymi). Co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwą wykładnię "wymogów formalnych" pracy egzaminacyjnej i wydania niezgodnej z prawem decyzji w sprawie;

b) w zakresie oceny wymogów formalnych, o których mowa w tym przepisie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 46 § 1 p.p.s.a w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a polegającym na tym, na podstawie art. 46 § 1 p.p.s.a. Sąd wywiódł, że profesjonalny pełnomocnik powinien przedmiotowe wnioski umieścić w pracy podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie do skarg do WSA więc nie tylko do pism sporządzanych przez profesjonalnych pełnomocników obowiązkowo występujących przed NSA więc z samego założenia nie może zawierać w sobie wymagań stawianych wyłącznie profesjonalistom. Co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwą wykładnię "wymogów formalnych" pracy egzaminacyjnej i wydania niezgodnej z prawem decyzji w sprawie;

c) w zakresie oceny wymogów formalnych, o których mowa w tym przepisie polegającej na uznaniu, że praca skarżącej nie spełnia wymogów formalnych skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na nie spełnienie wyższych niż ustawowe wymagań stawianych profesjonalnym pełnomocnikom podczas gdy stawianie dodatkowych pozaustawowych wymagań nie mieści się w granicach wyznaczonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych i nie może być podstawą oceny pracy w ramach oceny dotyczącej wymogów formalnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przesłanek uznania, że pod tym względem praca nie zasługuje na ocenę dostateczną, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwą wykładnię "wymogów formalnych" pracy egzaminacyjnej i wydania niezgodnej z prawem decyzji w sprawie;

d) w zakresie oceny "poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony którą zgodnie z zadaniem reprezentuje", o której mowa w tym przepisie polegającej na uznaniu, że w ramach dokonywania ustaleń tej przesłanki decyzji uznaniowej należało badać, czy skarżąca zamieściła wniosek o uchylenie decyzji organu, czy nie podczas gdy prawidłowa interpretacja tej części przepisu wskazuje na to, że kryterium to dotyczy jedynie oceny tego czy skarżąca wniosła środek odwoławczy czy też napisała opinię o niezasadności wnoszenia takiego środka. Sąd w swej ocenie błędnie uznał, że skarżąca nie spełniła wymagań stawianych, jej w tym zakresie i że w związku z tym decyzja uznaniowa oparta jest na prawidłowych przesłankach. Co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwą wykładnię kryterium dotyczącego sposobu rozstrzygnięcia pracy egzaminacyjnej i wydania niezgodnej z prawem decyzji w sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 365 ustawy o radcach prawnych polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego przez nieprawidłowe ustalenie przesłanek dokonania oceny pracy polegającym na podjęciu decyzji w oparciu o błędną wykładnię przepisów p.p.s.a., nieuwzględnieniu rzeczywistej treści pracy egzaminacyjnej i wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, tj. przez:

a) uznanie, że praca skarżącej nie spełnia wymogów formalnych pracy egzaminacyjnej tj. nie spełnia wymogów formalnych skargi, o których mowa w art. 46 § 1 p.p.s.a w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. i nie spełnia równocześnie wymogów profesjonalnego charakteru pisma, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów pozwala na uznanie, że sporządzona praca egzaminacyjna spełniała wymogi formalne skargi do WSA, o których mowa w art. 46 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. gdyż pojęcie "osnowa wniosku", o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się do wniosków w rozumieniu art. 176 p.p.s.a., natomiast kryterium profesjonalizmu, w rozumieniu przedstawionym przez Sąd (czyli jako wyższe pozaustawowe wymagania) nie mieści się w granicach wyznaczonych w art. 365 ust, 2 ustawy o radcach prawnych jako odrębna podstawa do oceny pracy;

b) uznanie, że skarżąca nie zastosowała właściwych przepisów i nie zaprezentowała ich interpretacji w stopniu uzasadniającym ocenę pozytywną z pracy egzaminacyjnej z uwagi na niewskazanie w skardze przepisów postępowania art. 7,77 § 1, 80 k.p.a. podczas gdy podniesienie przez skarżącą zarzutu naruszenia prawa materialnego jako najistotniejszego i najtrafniejszego w danej sprawie było wystarczające do skutecznej ochrony interesów klienta i było jednym z kilku możliwych poprawnych rozwiązań zadania, i przez to należało uznać, że wymóg stawiany pracy w tym zakresie został spełniony;

c) uznanie, pomimo poprawnego rozstrzygnięcia tj. wniesienia skargi, że skarżąca nie uwzględniła interesu strony, który zgodnie z zadaniem reprezentowała, gdyż nie wskazała sposobu rozwiązania problemu podczas gdy sposobem rozwiązania problemu było wniesienie skargi do WSA (a nie napisanie opinii o niezasadności wnoszenia środka odwoławczego), co skarżąca uczyniła, przy czym w zakresie tego kryterium nieistotna jest sama treść wnoszonego środka, gdyż treść merytoryczna skargi oceniana jest na podstawie kryterium wymogów formalnych i kryterium dotyczącego właściwości zastosowanych przepisów i umiejętność ich interpretacji;

d) ustalenie, że praca nie spełnia wymogów pracy, o których mowa w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych pomimo tego, że skarżąca postawiła skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego i poparła go poprawnym wywodem a także sporządzona przez nią skarga spełnia inne przesłanki skuteczności skargi, w tym wszystkie wymogi formalne określone w p.p.s.a., podczas gdy te właśnie okoliczności zostały uznane przez Sąd, jako wystarczające do podjęcia decyzji o pozytywnym zdaniu tego egzaminu (str. 14 uzasadnienia, ostatni akapit);

e) uznanie, że organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, w sytuacji gdy organ ten dowolnie uznał, że tylko jedno z wielu możliwych rozwiązań zadania egzaminacyjnego jest prawidłowe i zasługuje na pozytywną ocenę, podczas gdy stanowisko przyjęte przez organ było tylko jednym z wielu prawidłowych (skutecznych) rozwiązań merytorycznych zadania egzaminacyjnego, do których należy zaliczyć rozwiązanie przyjęte przez skarżącą;

f) zaniechaniu ustalenia przesłanek podjęcia decyzji w sprawie wyłącznie przez pryzmat praktycznego charakteru tej części egzaminu, tj. jedynie w aspekcie skuteczności skarg, W tym aspekcie sporządzona prawidłowo pod względem formalnym, zaskarżająca w całości decyzję, zawierająca merytorycznie poprawny zarzut, wniesiona w terminie skarga, spowoduje uchylenie niekorzystnej dla klienta decyzji w całości a więc w pełnym zakresie uwzględni interes klienta, co oznacza, że ustalenie przesłanek podejmowanej w ramach uznania decyzji wykraczało poza zakres weryfikowanych w tym zadaniu egzaminacyjnym umiejętności.

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stanowiące nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej, nielogicznej, wybiórczej i wewnętrznie sprzecznej oraz przez zaniechanie uwzględnienia w ocenie prawnej wszystkich istotnych okoliczności i przez to wadliwe uzasadnienie wyroku a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo naruszeń w toku postępowania przed organem I i II instancji określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o radcach prawnych, polegające na:

a) ustaleniu przez Sąd zamkniętego katalogu kryteriów oceny (str. 11, akapit I uzasadnienia), by następnie dokonać rozważań opierając się na dodatkowych, bliżej niesprecyzowanych ale według Sądu wstępujących w ramach kryterium wymogów formalnych wyższych pozaustawowych wymagań stawianych profesjonalnym pełnomocnikom (str. 14 akapit I uzasadnienia), co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń przesłanek kontrolowanej decyzji uznaniowej w zakresie spełnienia wymogów formalnych pisma procesowego, co z kolei skutkowało nieuwzględnieniem skargi;

b) dokonaniu nielogicznej i niespójnej oceny prawnej pojęcia "osnowa wniosku", o którym mowa w art. 46§ 1 p.p.s.a. polegającej na utożsamieniu tego pojęcia z pojęciem samego wniosku w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. podczas gdy "osnowa wniosku" to pojęcie o szerokim, ogólnym znaczeniu odnoszące się do treści merytorycznej pisma procesowego wskazującym na okoliczności składania pisma natomiast wniosek dotyczący oczekiwanego rozstrzygnięcia skargi jest sprecyzowanym żądaniem skierowanym do organu orzekającego, które jako formalny element pisma procesowego wymagane jest jedynie w ustawowych przypadkach - a contrario art. 176 p.p.s.a;

c) ustaleniu przez Sąd, że zarzuty naruszenia prawa procesowego miały charakter akcesoryjny (str. 12 uzasadnienia zdanie pierwsze) przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie podanie zarzutów stanowiło istotny mankament pracy (str. 15 uzasadnienia punkt 2 podsumowania stanowiska) skutkujący wraz z zarzutem naruszenia wymogów formalnych oceną niedostateczną;

d) ustaleniu, że postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego popartego poprawnym wywodem prawniczym oraz spełnienie innych przesłanek skuteczności skargi można byłoby ocenić jako wystarczający element poprawnie rozwiązanego zadania (str. 14 uzasadnienia, ostatni akapit) by jednocześnie w podsumowaniu w końcowej części rozważań uznać, że nie podniesienie zarzutów prawa procesowego wraz z niespełnieniem wymogów formalnych przesądziło o ocenie negatywnej z egzaminu;

e) nielogicznym wywodzie, że w ramach kryterium "poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu" dokonuje się ponownie oceny tego, czy skarga zawierała wniosek o uchylenie decyzji czy nie, podczas gdy (1) w świetle art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany żadnymi wnioskami ani zarzutami w sprawie i nie może wydać wyroku na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (2) kryterium to dotyczyło tego czy skarżąca wniosła środek odwoławczy czy napisała opinię o niezaradności wnoszenia tego środka;

f) błędnym ustaleniu, że w uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła jedynie definicję nieruchomości rolnej przy jednoczesnym zaniechaniu przez Sąd wskazania jakie dodatkowe treści powinny się znaleźć w tym uzasadnieniu, podczas gdy w uzasadnieniu skarżąca przytoczyła również właściwe tezy orzeczeń, w celu poparcia stanowiska i rozszerzenia wywodów;

g) nielogicznym wywodzie, polegającym na tym, że uzasadnienie skargi nie ma powiązania ze sprawą pomimo, że zawiera słuszne pod względem prawnym twierdzenie podczas gdy uzasadnienie odnosi się do wykładni art. 461 k.c., który zawiera definicję nieruchomości rolnej a pojęcie to należy z kolei do hipotezy normy zawartej w podnoszonym zarzucie dotyczącym naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;

h) braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej dokonanej decyzji uznaniowej z uwzględnieniem okoliczności sporządzania pracy egzaminacyjnej (czasu, którym dysponowała skarżąca, stopnia trudności zadania egzaminacyjnego, konieczności pisania pracy odręcznie), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że decyzja organu mieściła się w granicach uznania administracyjnego i nie była dowolna podczas gdy te okoliczności miały istotny wpływ na określenie granic uznania administracyjnego, gdyż ocena pracy nie powinna być dokonywana w oderwaniu od realiów egzaminacyjnych co w konsekwencji doprowadziło, że Sąd zaniechał oceny prawnej tego, czy decyzja została podejmowana przy zastosowaniu nierealnych do spełnienia w danych okolicznościach wymagań takich jak konieczność wyczerpania wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze i ich szczegółowego uzasadnienia, co, jak wynika z uzasadnienia wyroku i zaskarżanej decyzji w sprawie miało miejsce w sprawie;

i) zaniechaniu dokonania oceny prawnej przesłanki decyzji uznaniowej tj. zarzutu, że skarga (praca egzaminacyjna) nie uwzględniała w pełni interesu strony, którą skarżąca reprezentowała i ograniczenie tej oceny do nielogicznego wniosku, że nieuwzględnienie interesu strony wynika z tego, że skarżąca nie umieściła wniosku o uchylenie decyzji podczas gdy w świetle art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany żadnymi wnioskami ani zarzutami w sprawie i nie może wydać wyroku na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji;

j) nie uwzględnienie przy ustalaniu przesłanek oceny egzaminacyjnej praktycznego charakteru zadania egzaminacyjnego a więc tego, że sporządzane pismo procesowe ma wyłącznie skutecznie służyć ochronie interesów klienta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że uchwała ustalająca wynik egzaminu radcowskiego ma charakter uznaniowy, a członkowie komisji egzaminacyjnych oceniają zadania egzaminu, korzystając z "luzu decyzyjnego". W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że podejmowanie decyzji uznaniowych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji, w granicach wytyczonych przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że w określonych warunkach organ, przedkładając interes społeczny nad słuszny interes strony, może odmówić stronie przyznania dochodzonego przez nią prawa. Uchwały komisji egzaminacyjnej do spraw wyniku egzaminu radcowskiego nie są podejmowane w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego. Zarówno komisja, decydując o wyniku egzaminu na podstawie art. 366 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jak też rozpatrująca na zasadzie art. 368 ust. 9 i 10 ustawy o radcach prawnych odwołania od tych rozstrzygnięć Komisja Egzaminacyjna II stopnia są związane treścią art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Z powołanej normy wynika jednoznacznie, że uzyskanie przez zdającego pozytywnych ocen z wszystkich części egzaminu radcowskiego stwarza dla komisji egzaminacyjnych obu instancji obowiązek podjęcia uchwały o pozytywnym wyniku egzaminu (związanie administracyjne) i konsekwentnie uzyskanie z jednego zadania oceny niedostatecznej stanowić musi o negatywnym wyniku egzaminu. W tak ukształtowanym normatywnie sposobie podejmowania decyzji o wyniku egzaminu radcowskiego trudno dopatrzeć się charakterystycznej dla uznania administracyjnego możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia. Decydujący dla uchwały w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego jest zebrany w sprawie i podlegający ocenie według zasady swobodnej oceny dowodów, materiał dowodowy, który stanowią rozwiązane zadania z wszystkich części egzaminu i wystawione przez dwóch niezależnych od siebie egzaminatorów oceny cząstkowe z kolejnych zadań na etapie postępowania przed komisją egzaminacyjną oraz dodatkowo pisemne opinie dotyczące zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów wraz ze stanowiskiem opiniujących na etapie postępowania przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia.

Przechodząc zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia warunków określonych w powołanym przepisie. Wadliwość uzasadnienia, powodująca niemożność poznania motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wpływa na zakres kontroli instancyjnej i może mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od uchybień i wadliwości. Analiza jego treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, daje podstawy, aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych powołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim zastrzeżenia budzi część analityczna uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji nie spełnił należycie, wynikającego z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, lecz ponownie ocenił pracę skarżącej z zakresu prawa administracyjnego. Świadczy o tym dokonanie przez Sąd własnych ustaleń i oceny rozwiązania zadania zaproponowanego przez skarżącą, do czego nie był upoważniony. Podkreślenia wymaga, że nie było dopuszczalne podnoszenie przez Sąd uchybień w pracy skarżącej, które nie zostały wskazane przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia. Takie działanie Sądu wykracza poza ustawowo określoną funkcję kontrolną sądów administracyjnych. Uwagi te dotyczą tej części rozważań WSA, w których Sąd uznał, że skarżąca nie proponując w sporządzonej skardze sposobu rozstrzygnięcia nie uwzględniła w pełni interesu strony oraz, że skarga została sporządzona niestarannie (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Pomijając merytoryczną trafność tej wypowiedzi Sądu, raz jeszcze należy podkreślić, że nie mieści się ona w ramach kontroli działalności administracji publicznej.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. W sprawach, w których przedmiotem skargi jest uchwała ustalająca wynik egzaminu adwokackiego, akta sprawy stanowią między innymi prace egzaminacyjne sporządzone przez zdających. Sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały miał zatem obowiązek skonfrontowania jej z materiałem zgromadzonym w aktach administracyjnych. Praca egzaminacyjna z zakresu prawa administracyjnego miała, zdaniem Komisji, określone wady, które ją dyskwalifikowały. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały powinna zatem obejmować zbadanie, czy występujące uchybienia zostały właściwie ocenione. Tymczasem przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji analiza pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa administracyjnego w istocie stanowiła jej ponowną ocenę. Jak już wspomniano Sąd doszukał się w tej pracy dalszych uchybień, które nie zostały wymienione w zaskarżonej uchwale. Ponadto formułował własne oceny, tylko niekiedy nawiązujące do ocen wyrażonych przez egzaminatorów, nie odwołując się w zasadzie do stanowiska Komisji Egzaminacyjnej II stopnia zajętego w zaskarżonej uchwale, chociaż to ten ostatnio wymieniony akt był przedmiotem kontroli sądowej. Zauważyć także trzeba, że Sąd pierwszej instancji ocenił również samo zadanie egzaminacyjne z zakresu prawa administracyjnego i stwierdził, że "(...) zadanie przedstawione zdającym było zadaniem łączącym w sobie elementy prawa administracyjnego i cywilnego, a więc wykraczało poza ustalone ustawą granice." Stanowisko Sądu nie zostało jednak rozwinięte, a w szczególności nie zostało wyjaśnione, czy sposób sformułowania omawianego zadania, w ocenie WSA niezgodny z ustawą, miał lub powinien mieć wpływ na ocenę rozwiązania tego zadania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy zaskarżonego wyroku nie mogą być uznane za poprawne. Stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, co do nie spełnienia przez pracę skarżącej ustawowych warunków określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych nie zostało poparte argumentacją zasługującą na akceptację z następujących przyczyn:

W zaskarżonej uchwale przyjęto, że sporządzona przez Urszulę Rutkowską skarga nie spełnia wszystkich warunków wymienionych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, gdyż nie zostały zachowane wymogi formalne skargi oraz nie zastosowano właściwie wszystkich przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, że pominięcie w skardze wniosków (nazywanych przez WSA "propozycją sposobu rozstrzygnięcia") stanowi błąd i uzasadnia przyjęcie, że skarga nie spełnia wszystkich warunków formalnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest słuszne. W sprawie nie jest kwestionowane, że z art. 57 § 1 p.p.s.a. wprost nie wynika obowiązek zawarcia w skardze wniosków zaskarżenia. Komisja Egzaminacyjna II stopnia i WSA stoją na stanowisku, że wymóg sformułowania wspomnianego wniosku wynika z art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym każde pismo procesowe powinno zawierać osnowę wniosku lub oświadczenie, co w przypadku skargi oznacza obowiązek zawarcia w niej wniosku zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że "(...) art. 57 § 1 pkt 3 nie wymaga od skarżącego przytoczenia w skardze wniosku zaskarżenia. Wniosek taki może zostać oczywiście w skardze zawarty i jest pożądany. Ułatwia bowiem sądowi administracyjnemu ustalenie rzeczywistej woli skarżącego, co do zakresu zaskarżenia danego aktu lub czynności (...). Niemniej jednak, jeśli w skardze brak takiego wniosku, to nie można żądać od skarżącego uzupełnienia skargi na podstawie art. 49 § 1." (T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 271 – 272 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis, Warszawa 2010, s.184). Zauważa się także, że art. 57 § 1 p.p.s.a. "(...) do warunków formalnych skargi nie zalicza wniosku skarżącego. Wprawdzie stosownie do art. 46 § 1 pkt 3 skarga powinna zawierać osnowę, jednakże do spełnienia tego warunku formalnego wystarczy, jeżeli ze skargi będzie wynikało, do czego w rzeczywistości zmierza wnoszący to pismo." (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s.212).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższe stanowiska i zauważa, że gdyby sformułowanie w skardze wniosku zaskarżenia miało stanowić jej warunek formalny, ustawodawca dałby temu wyraz w sposób podobny jak to uczynił w art. 176 p.p.s.a. W związku z tym, że wniosek zaskarżenia nie jest warunkiem formalnym skargi nie można przyjmować, że pominięcie tego wniosku w skardze jest równoznaczne z niezachowaniem wymogów formalnych. W kontekście dotychczasowych uwag za pozbawione jakichkolwiek podstaw należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika należy stawiać wyższe wymagania (s. 14 uzasadnienia). Można zgodzić się, że skarga sporządzona przez osobę wykonującą zawód radcy prawnego lub adwokata powinna być sporządzona profesjonalnie, ale nie oznacza to, że musi spełniać warunki, których nie przewiduje ustawa. Z tych przyczyn stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące pogląd zaskarżonej uchwały o niezachowaniu przez skarżącą warunków formalnych skargi należało uznać za niesłuszny.

Jak już wspomniano brak zawarcia w skardze wniosku został przez WSA oceniony także w kontekście przesłanki uwzględnienia interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje zdający (s.15 uzasadnienia). Pogląd ten jest oczywiście niesłuszny i stanowi wyraz błędnej wykładni art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych in fine. Zauważyć bowiem należy, że spełnienie omawianego kryterium oceny pracy następowało poprzez dokonanie wyboru między wniesieniem skargi do WSA i sporządzeniem opinii o braku podstaw do jej wniesienia. Skarżąca wybrała rozwiązanie przewidujące wniesienie skargi, które w zaskarżonej uchwale zostało ocenione jako prawidłowe.

Przechodząc do drugiego zarzutu stawianego pracy skarżącej tj. pominięcia w rozwiązaniu zadania zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. stwierdzić należy, że także w tym zakresie stanowisko Sądu pozbawione jest konsekwencji. Sąd pierwszej instancji z jednej strony wyraża pogląd, że podstawowe zarzuty skargi powinny mieć charakter materialnoprawny, zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania powinny być potraktowane akcesoryjnie i podziela stanowisko wyrażone w opinii sporządzonej przez prof. M. Kuleszę, iż zaproponowane w Instrukcji dla Komisji Egzaminacyjnej jednoczesne zarzucenie naruszenia powołanych przepisów postępowania i art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wzajemnie się wyklucza (s. 11–12 uzasadnienia), z drugiej zaś stwierdza, że stawiany pracy skarżącej zarzut niewskazania w sporządzonej skardze naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest w pełni uzasadniony (s. 14 uzasadnienia). Wskazane stanowiska wzajemnie się wykluczają i nie pozwalają na poznanie rzeczywistych powodów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uznając za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi właściwą kontrolę zaskarżonej uchwały, uwzględniając powyższe rozważania, zwłaszcza dotyczące zachowania warunków formalnych skargi. Sąd pierwszej instancji oceni, czy Komisja Egzaminacyjna II stopnia trafnie uznała, że praca skarżącej nie zasługiwała na ocenę pozytywną, mając na uwadze stwierdzone przez organ uchybienia i konfrontując je z pracą skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).