Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. J., J. J.i D. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku do stanu poprzedniego oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nałożył na D. K., Z. J. i J. J. – inwestorów robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. – wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku przy ul. [...] we W., wydzielającej z przestrzeni przedmiotowy lokal do stanu poprzedniego poprzez demontaż zamontowanych drzwi balkonowych oraz tymczasowych balustrad zewnętrznych w powiększonych dwóch otworach okiennych na elewacji północnej, a dalej odtworzenie ścianek podokiennych (ze wszystkimi ich warstwami) wraz z montażem stolarki okiennej odpowiadającej kolorem i podziałem poprzednio istniejącej.

W osnowie decyzji organ orzekający podał również, że powyższe roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależącej do Okręgowej Izby Zawodowej, a o wykonaniu robót należy zawiadomić pisemnie organ załączając oświadczenie osoby nadzorującej te roboty o ich wykonaniu.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem skierowanym w dniu 17 czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przez H. W., działającego jako pełnomocnik współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] we W., który zgłosił, że w dniu 16 czerwca 2016 r. D. K. – córka współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku rozpoczęła prace budowlane, polegające na poszerzeniu otworu okiennego od parapetu do podłogi w elewacji północnej w zajmowanym przez nią lokalu nr [...], należącym do wspólnej nieruchomości (małego domu mieszkalnego przy ul. [...]). W treści pisma H. W. podał, że – zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez wykonawców robót – prace budowlane mają być kontynuowane, zwrócił się o wstrzymanie prowadzonych robót oraz poinformował, że inwestor nie uzyskała zgody na wykonywanie prac w obrębie elewacji.

W dniu 14 lipca 2016 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] we W., których przebieg utrwalono protokolarnie i sporządzono dokumentację fotograficzną. W toku kontroli ustalono, że lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na poddaszu użytkowym opisanego powyżej budynku i prowadzone są w nim roboty budowlane-przebudowa, remont. Lokal składa się z przedpokoju, łazienki, pokoju połączonego z aneksem kuchennym, pokoju oraz drugiego pokoju, z którego istnieją dwa wejścia do małych pomieszczeń. W pokoju z aneksem kuchennym brak jest wierzchnich wypraw wykończeniowych ścian, widoczna jest drewniana konstrukcja więźby dachowej, metalowe profile do zabudowy g-k, luźne przewody elektryczne. W ww. pomieszczeniu znajdują się dwa otwory okienne w ścianie szczytowej od strony ogrodu. Otwory o wymiarach około 1,35 x 2,10 m. Zamontowana jest w nich nowa, drewniana stolarka okienna. Ww. otwory okienne sięgają do podłogi w pomieszczeniu. Otwory okienne zabezpieczone są od zewnątrz za pomocą prowizorycznej drewnianej balustrady. W pomieszczeniu zdemontowane są grzejniki. Na podłodze ułożona częściowo folia, składowane są narzędzia, materiały budowlane, grzejniki. Widoczne wzmocnienia drewnianej konstrukcji dachu. W łazience znajduje się wanna, ustęp, grzejniki, okno. Brak części ściany oddzielającej łazienkę od aneksu kuchennego. W pozostałych pomieszczeniach wymieniona jest stolarka okienna. Roboty budowlane nie zostały zakończone.

Uczestnicząca w czynnościach kontrolnych D. K. oświadczyła, że inwestorem robót w przedmiotowym lokalu jest ona oraz jej rodzice – J. i Z. J. Wzmocnienie elementów konstrukcji dachu (wymieniono słup, wzmocniono płatew) wykonano zgodnie z zaleceniami projektanta. W pomieszczeniu pokoju połączonego z aneksem kuchennym rozebrano ścianki podokienne i w te miejsca wstawiono drzwi balkonowe. Nie zmieniono szerokości otworów oraz położenia nadproża. Inwestor zamierza zamontować barierkę zewnętrzną, usunęła wierzchnie warstwy ścian, nieprawidłowe ocieplenie, odsłoniła konstrukcję dachu, zdemontowała grzejniki.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pismem z dnia 18 lipca 2016 r. zawiadomił uprawnione osoby o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W., a ponadto postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. - wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów - D. K., Z. J. i J. J. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, która winna odnosić się do wykonanego wzmocnienia więźby dachowej i uwzględniać wpływ wykonanych robót na nośność elementów konstrukcyjnych, spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Postanowienie zostało wykonane poprzez przedłożenie w dniu 14 września 2016 r. powykonawczej oceny technicznej w określonym w postanowieniu zakresie, której autorzy wyjaśnili, że roboty budowlane prowadzono zgodnie z aktualnymi przepisami BHP, przeciwpożarowymi, warunkami technicznymi, polskimi normami i sztuką budowlaną, a wszelkie odstępstwa od projektu uzgodniono z projektantem.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił w uzasadnieniu, że wobec zlokalizowania przedmiotowego budynku na obszarze wpisanym do rejestru zabytków miasta W. zwrócił się pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o udzielenie informacji czy wykonane roboty budowlane w obrębie otworów okiennych elewacji północnej mogą pozostać w stanie obecnym, czy wymagają zmian. Do pisma załączono dokumentację fotograficzną powiększonych otworów okiennych i zamontowanych drzwi balkonowych.

Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 19 września 2016 r. przekazał, że przebudowa elewacji budynku, polegająca na powiększeniu dwóch okien poddasza (rozbiórka ścian podparapetowych w dwóch oknach i wstawienie stolarki typu porte-fenetre) naruszyła kompozycję elewacji i wartość zabytkową obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, usytuowanego w zespole osiedla [...] objętego ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków – decyzja z dnia [...]. Dodatkowo wyjaśnił, że elewacja budynku winna być przywrócona do stanu poprzedniego, a polepszenie doświetlenia poddasza mogłoby nastąpić poprzez montaż okien połaciowych.

Po dokonaniu tych ustaleń powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek wykonania opisanych w decyzji robót we wskazanym w niej terminie z tym, że decyzja ta została w całości uchylona decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku kontynuowanego postępowania organ uzyskał decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] [...] zezwalającą na pozostawienie dwóch samowolnie powiększonych (w pionie, poprzez wyburzenie ścian podparapetowych) otworów okiennych w kondygnacji poddasza w elewacji północnej, informującą również o montażu w świetle powiększonych otworów (i w płaszczyźnie elewacji) balustrad z tafli szklanych o wymaganej przepisami wysokości, z określonym terminem wykonania w/w robót. Od decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania.

Organ orzekający podał też w uzasadnieniu, że w dniach: 11 stycznia 2018 r. i 19 stycznia 2018 r. otrzymał odrębne pisma właścicielek lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], informujące o tym, że nie wyrażały zgody na roboty budowlane w elewacji północnej na poziomie lokalu nr [...], a inwestorzy nie przejawiają żadnej woli porozumienia się i uregulowania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. wezwano inwestorów do złożenia wyjaśnień w sprawie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wskazano, że wyjaśnienia powinny być poparte dokumentem potwierdzającym posiadanie w/w prawa, a w przypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na przebudowę lokalu nr [...] - ingerencję w nieruchomość wspólną (powiększenie dwóch otworów okiennych) i sporu na tym tle - wskazanie, czy inwestorzy wystąpili na drogę cywilną w celu jego rozwiązania i uzyskania tzw. zgody zastępczej.

W dniu 7 marca 2018 r. wpłynęło pismo D. K., w którym poinformowała, "iż tytuł prawny stron do dysponowania nieruchomością w zakresie prac objętych przedmiotowym postępowaniem był tożsamy z tytułem prawnym, jakim mogli dysponować właściciele lokali nr [...] i [...] nieruchomości (...), wobec których również toczą się analogiczne do niniejszego postępowania administracyjne". Nie przedłożono jednak żadnych dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bądź wskazujących na chęć uzyskania zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny.

Następnie organ wskazał, że w przypadku przedmiotowych robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 organ wstrzymał postanowieniem prowadzone roboty budowlane w obrębie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. W dalszej kolejności, zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 w/w ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Wskazał również, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponadto brak uzyskania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację rzeczonej inwestycji świadczy o wykonaniu robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach tj. w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] we W. na cele budowlane. W toku postępowania inwestor nie podjął stosownych kroków zmierzających do uzyskania zgody zastępczej na wykonanie podmiotowych robót wydanej w postępowaniu przeprowadzonym przed sądem powszechnym.

Wobec powyższego, zdaniem organu brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie można w niniejszym przypadku mówić o istotnych odstąpieniach od zatwierdzonego projektu budowlanego (roboty nie były realizowane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego) jak i brak jest przesłanek do nakazania przez organ obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do zgodności z przepisami z powodu braku prawa do dysponowania obiektem na cele budowlane.

W wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło naruszenie przepisów, które obligują organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Z tym, że w niniejszej sprawie nie ma uzasadnienia wydanie nakazu zaniechania dalszych robót. Zaniechanie robót prowadziłoby do utrwalenia stanu niezgodnego z przepisami tj. z art 4 w/w ustawy, z którego wynika, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz art. 199 Kodeksu cywilnego, w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (inwestor nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości). Ponadto brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, gdyż wiązałoby się to z koniecznością demontażu zamontowanej stolarki okiennej w powiększonych wcześniej otworach okiennych, bez obowiązku odtworzenia ścian podparapetowych i montażu stolarki okiennej.

W ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych uznano, że jedyną możliwością eliminacji stanu niezgodnego z przepisami jest nakaz oparty na art. 51 ust, 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku w obrębie lokalu nr [...] poprzez demontaż zamontowanych drzwi balkonowych oraz tymczasowych balustrad zewnętrznych w powiększonych otworach okiennych na elewacji północnej, odtworzenie dwóch ścianek podokiennych (ze wszystkimi ich warstwami) wraz z montażem stolarki okiennej.

Mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie przewiduje określenia terminu, w którym należy wykonać przedmiotowe roboty, co oznacza, że nakaz ten winien być wykonany niezwłocznie po tym jak niniejsza decyzja stanie się ostateczna tzn. w czasie niezbędnym do jego wykonania.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona odwołaniem wniesionym w imieniu Z. J. i J. J.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 ustawy – Prawo budowlane oraz regulację zawartą w przepisach art. 29-31 tej ustawy, a także na ustawowo określone następstwa samowolnych działań inwestorskich, wynikające z przepisów art. 50-51 powołanej powyżej ustawy.

Następnie wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi, polegającymi na przebudowie i remoncie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W.

Jednocześnie zwrócił uwagę, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego rozważa możliwość doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, przy czym możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu wpisanego do rejestru zabytków i objętego ochroną konserwatorską uzależniona jest od jego akceptacji przez służby konserwatorskie.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] pozwalająca na pozostawienie dwóch samowolnie powiększonych (w pionie, poprzez wyburzenie ścian podparapetowych) otworów okiennych w kondygnacji poddasza w elewacji północnej.

Zdaniem organu odwoławczego zauważyć jednak należy, iż zgodnie z aktualnym stanowiskiem orzecznictwa, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może ograniczać weryfikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wyłącznie do ich zgodności z przepisami prawa administracyjnego - organ zobligowany jest również do zbadania kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych nieruchomości, oceniając tą okoliczność w świetle prawa cywilnego, budowa, nadbudowa obiektu budowlanego na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi zarówno warunek zalegalizowania samowoli budowlanej, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak rażąco narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa).

Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizacyjnej, jak i pozwalającej na budowę.

W przedmiotowej sprawie inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak też dokumentów potwierdzających aby toczyło się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma właścicieli lokalu nr [...] i [...], w których informują iż nie wyrażają zgody na usunięcie dwóch ścianek podokiennych w szczycie budynku, w elewacji północnej w poziomie lokalu nr [...].

W ocenie organu odwoławczego z uwagi na powyższe zasadnym było nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku w obrębie lokalu nr [...].

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy – odnosząc się do zarzutu odwołania – wyjaśnił, że był zobligowany do uzyskania stanowiska organu konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie. Miejski Konserwator Zabytków decyzją [...] z dnia [...] zezwolił na pozostawienie dwóch samowolnie powiększonych (w pionie, poprzez wyburzenie ścian podparapetowych) otworów okiennych w kondygnacji poddasza w elewacji północnej. Kwestia wadliwego doręczenia tej decyzji skarżącym nie podlega badaniu z uwagi na brak w tym zakresie stosownych kompetencji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na brak złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – została podjęta poprzez zastosowanie właściwych przepisów ustawy – Prawo budowlane, a treść nakazanych obowiązków wynika z zawartego w tych przepisach upoważnienia ustawowego.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji odwoławczej zakwestionowali Z. J., J. J. i D. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jego zastosowania i "zalegalizowania samowoli budowlanej" skarżących, albowiem skarżący doprowadzili wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem administracyjnym (w szczególności budowlanym),

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie w związku z nieuprawnionym przyjęciem przez organy obu instancji, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem musi polegać nie tylko na dostosowaniu do przepisów prawa administracyjnego (w szczególności budowlanego), ale również cywilnego,

3. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 oraz z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana pomimo braku rozstrzygnięcia na etapie postępowanie przed tym organem zagadnienia wstępnego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zawartych w skardze zarzutów. Pełnomocnik wskazał w nim m.in., że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący przedłożyli wszelkie dokumenty, pozwalające ustalić, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a to powinno skutkować wydaniem przez właściwy organ decyzji legalizującej dokonaną samowolę budowlaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jedyną okolicznością, jakiej skarżący nie wykazali przed organami właściwymi instancyjnie był tytuł prawny do samodzielnego dysponowania przedmiotową nieruchomością wspólną na cele budowlane, którego wykazanie uniemożliwił brak porozumienia skarżących z pozostałymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika skarżących – odwołującego się do przedstawionego w uzasadnieniu skargi poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz komentatorów ustawy – Prawo budowlane – stanowisko przyjęte w sprawie przez organy orzekające należy uznać za błędne. Pełnomocnik wyjaśnił przy tym, że uznanie iż do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane tj. decyzji legalizującej samowolę budowlaną konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane w sposób oczywisty stawiałoby współwłaścicieli "mniejszościowych" na gorszej, a tym samym nierównej w świetle prawa pozycji, co trudno uznać za akceptowalne, również w świetle zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady równości wobec prawa.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżących przedstawił rozważania dotyczące możliwości stosowania przepisu art. 199 kodeksu cywilnego i następnych, regulujących kwestie współwłasności do małych wspólnot mieszkaniowych przy uwzględnieniu przepisu art. 19 ustawy o własności lokali.

Ponadto – w ocenie pełnomocnika – decyzja organu pierwszej instancji była co najmniej przedwczesna (uprzednio zawieszone postępowanie administracyjne zostało przez ten organ podjęte pomimo braku przesłanek do jego dalszego prowadzenia), albowiem została wydana bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.

Organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...], pomimo tego, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] [...], która miała rozstrzygnąć zagadnienie wstępnie, w dniu wydania decyzji z dnia [...] nie była (i nadal nie jest) ostateczna w toku instancji. Okoliczność tą skarżący w formie zarzutu procesowego podnosili również w odwołaniu skierowanym do organu drugiej instancji. Organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się jednak do tego zarzutu.

Wspomniana wyżej decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. nie została skarżącym dotychczas doręczona pomimo postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...], co oznacza, że nie było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.

W doręczonej Sądowi w dniu 20 stycznia 2020 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że w skardze brak jest podstaw do jej uchylenia.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostały do akt sprawy przez H. W. pisma procesowe z dnia 15 kwietnia 2020 r. i z dnia 21 kwietnia 2020 r., opisujące sytuację istniejącą na przedmiotowej nieruchomości oraz relacje pomiędzy współwłaścicielami.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze, natomiast pełnomocnik uczestniczki postępowania H. W. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego czy prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zastosowane przy orzekaniu przepisy stanowią element regulacji trybu legalizacyjnego (naprawczego), którego istotą jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Oznacza on sytuację, w której zrealizowane przez samowolnego inwestora roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności przepisami ustawy – Prawo budowlane i przepisami techniczno-budowlanymi.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez strony postępowania, że inwestorzy – J. i Z. J. oraz D. K. nie dysponując wymaganym pozwoleniem na budowę, zrealizowali roboty budowlane polegające m.in. na rozbiórce dwóch ścianek podokiennych w północnej ścianie zewnętrznej (elewacyjnej) budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] we W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków i zamontowaniu w powiększonych w ten sposób otworach okiennych drzwi balkonowych, dokonując w ten sposób – zgodnie z nomenklaturą ustawową – przebudowy obiektu budowlanego. Budynek objęty samowolnymi działaniami inwestorskimi stanowi współwłasność Z. i J. J., H. G. oraz H. W.

W tych okolicznościach kwestią istotną w sprawie, od której – jak prawidłowo uznały organy orzekające w sprawie – uzależnione było pozytywne dla samowolnych inwestorów zakończenie procedury naprawczej, stanowiło wykazanie przez inwestorów posiadania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Sąd w składzie orzekających w sprawie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r. II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r. II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r. IIOSK 1900/12; z 6 marca 2014 r. II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r. II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r. II OSK 2079/13 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11; z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1900/12).

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r., nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11, CBOSA; podobnie w doktrynie M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1900/12).

Należy też zwrócić uwagę, że z końcowej części uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć wydania przez organ nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie posiada wymaganego prawa do dysponowania terenem zainwestowania na cele budowlane, decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, która może zobowiązywać do doprowadzenia obiektów do stanu poprzedniego albo nakazywać rozbiórkę obiektu.

W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował wymaganym prawem do nieruchomości, a nie to, że nie przedłożył oświadczenia o posiadaniu takiego prawa.

Dodatkowo należy też wskazać, że posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane, czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 51 ustawy Prawo budowlane wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tejże ustawy. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 583/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 669/17).

Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu przede wszystkim zakresu i istoty robót budowlanych, objętych przedmiotowym postępowaniem organów nadzoru budowlanego, należy wyjaśnić, że przebudowa obiektu rozumiana w sposób zdefiniowany przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, uzasadnia zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Określa to wprost art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, wcześniej powoływanej, zgodnie z którym czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że inwestorzy w ramach przebudowy przedmiotowego obiektu budowlanego realizowali w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane w obrębie części wspólnej nieruchomości tj. elewacji północnej (ścianie zewnętrznej).

Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Należy w tym kontekście wskazać, że zgodnie z zaakceptowanymi poglądami judykatury administracyjnej nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 310/15). Oznacza to, że ściany elewacyjne (zewnętrzne, fasadowe) oraz np. dach są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie działania związane z ich przebudową wymagają zgody współwłaścicieli.

W tak określonych warunkach prawnych, w tym przede wszystkim wobec stanowiska judykatury administracyjnej wyrażonego w powoływanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaaprobować argumentów skarżących zawartych w uzasadnieniu skargi, wyprowadzonych z twierdzenia o niekorzystnym, naruszającym zasadę konstytucyjną traktowaniu tzw. współwłaścicieli mniejszościowych.

Zdaniem Sądu przejawem ignorowania zasady równości wobec prawa, gwarantowanej konstytucyjnie, byłoby różnicowanie wymagań wobec legalnych inwestorów i inwestorów samowolnych, polegające na rezygnacji wobec tych drugich z obligowania ich do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako niezbędnego warunku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto – w ocenie Sądu – nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi związane z nieuzyskaniem – na tym etapie postępowania naprawczego – pozwolenia organu konserwatorskiego i podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji przed zakończeniem w sposób ostateczny postępowania prowadzonego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Zdaniem Sądu wobec ustalenia, że inwestorzy nie dysponowali i nie dysponują wymaganym prawem do nieruchomości wspólnej, stanowiącej okoliczność wyłączającą możliwość wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i kontynuowania procedury naprawczej, zbędne było oczekiwanie na decyzję organu konserwatorskiego, która nie mogła wyeliminować przeszkody w doprowadzeniu wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane należy zbadać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem organy nadzoru budowlanego nie mogą wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 1 powołanej ustawy dopóki nie ustalą w sposób nie budzący wątpliwości, że adresatem takiej decyzji jest podmiot (inwestor) dysponujący nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 4 ustawy – Prawo budowlane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2066/16).

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, nie naruszając reguł wykładni ani zasad procedury administracyjnej i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.