II SA/Sz 717/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-10-05	
Data wpływu	2011-07-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Maria Mysiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IIOSK 2649/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 1, art 3 par 1 i 2 , art. 147 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1995 nr 10 poz 46;  par. 7; Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690;  par. 6; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 3 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2, 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 23 lutego 1998 r. nr XLIII/542/98 w przedmiocie II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Zachód I. stwierdza nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Wojewoda w skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 lutego 1999 r., Nr XLIII/542/98, w sprawie II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Zachód (Dz. Urz. Woj. Zach. z 1998 r. Nr 9, poz. 57).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 2 zaskarżonej uchwały w pkt 43 organ stanowiący gminy – Miasto Szczecin zawarł definicję pojęcia "wysokości zabudowy", przez którą nakazał rozumieć: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu terenu po stronie ulicy (placu) do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".

W ocenie organu nadzoru definicja pojęcia "wysokości zabudowy" sformułowana przez Radę Miasta Szczecin w kwestionowanej uchwale w sposób istotny narusza obowiązujące prawo.

Wojewoda wskazał na brzmienie § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r.

Nr 10, poz. 46 ze zm.), zgodnie z którym wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Analiza brzmienia przywołanego unormowania nie budzi wątpliwości, iż zawiera on legalną definicję pojęcia "wysokości budynku", a zakwestionowany przepis prawa miejscowego w istocie nakazuje inny - sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa - sposób mierzenia budynku. Przepis § 7 rozporządzenia przewiduje bowiem, iż wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Ilekroć natomiast w rozporządzeniu jest mowa o liczbie kondygnacji, to rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku,

z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych - § 3 pkt 14. Piwnic oraz poddaszy, nie zawierających pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących ewakuacji - § 6 rozporządzenia. Porównanie brzmienia § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie ukazuje sprzeczność przepisu prawa miejscowego z przepisem powszechnie obowiązującego prawa.

Dalej Wojewoda podniósł, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie)

i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt [...]). Kwestia wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, unormowana była w przywołanym wyżej § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w obecnym stanie prawnym w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis cyt. rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Żadna natomiast regulacja obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie przyznała organom gminy kompetencji, aby w ramach prawa miejscowego ustalały dowolnie, a następnie stosowały własne unormowania definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku. Materię tę reguluje bowiem przywołany przepis rozporządzenia (źródło prawa powszechnie obowiązującego).

Ponadto Wojewoda zaznaczył, że w § 2 pkt 43 uchwały XLIII/542/98 Rada Miasta Szczecin zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" odnosząc to pojęcie do wysokości obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego za obiekt budowlany należy rozumieć:

budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

obiekt małej architektury.

Tym samym, uznanie przez Radę Miasta Szczecin w kwestionowanej uchwale, iż pojęcia "wysokości zabudowy" i "wysokości obiektu budowlanego" są tożsame nie było w żadnym razie uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek, a definicja pojęcia "wysokość budynku" zawarta jest we wskazanych regulacjach rozporządzeń Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w obecnym stanie prawnym - Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda wskazał również, że w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku", narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych. Stanowisko to zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], oraz poparte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Zdaniem Wojewody fakt, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługuje mu w ramach ustaw istotna część zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminy nie mogą normować ich odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Tym bardziej niedozwolone jest zamieszczanie w uchwale czy zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi bądź rozporządzeniami - § 116 w związku z § 143 oraz § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Ponadto, uchwała rady gminy nie może normować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia [...] r., sygn. akt [...]; z dnia [...]r., sygn. akt [...]; z dnia [...] r., sygn. akt [...]; wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] r., sygn. akt [...]).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swój wniosek Rada zauważyła, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem badania przez skarżącego działającego jako organ nadzoru stosownie do zapisów art. 86 i 90-91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dalej Rada podniosła, że planistyczna definicja "wysokości zabudowy" zawarta

w zaskarżonej uchwale nie oznacza znaku równości między "wysokością zabudowy"

a "wysokością obiektu budowlanego". Zdaniem Rady jest to tylko dookreślenie, które elementy przestrzenne są brane pod uwagę, jako te które kształtują przekaz, o jakie zagospodarowanie przestrzenne miasta Szczecina chodziło autorowi planu. Słownik terminów użytych w tekście planu był i jest bardzo istotnym elementem ustaleń planistycznych, bo bez względu na zmieniające się co jakiś czas przepisy - ustawy

i rozporządzenia, pozwala jednoznacznie odczytać znaczenie użytych w tekście planu pojęć.

Zdaniem Rady istotne dla sprawy jest też, że "wysokość zabudowy" określona

w planie to nie "wysokość budynku" określona w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane dotyczącym "Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że użyte w zmianie do miejscowego planu ogólnego pojęcie "wysokość zabudowy" nie może być określone

w planie, poprzez zapisaną tam definicję, skoro takiego pojęcia nigdzie - w żadnym przepisie rangi ustawy nie zdefiniowano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony przepis § 2 pkt 43 uchwały z dnia 23 lutego 1999 r., Nr XLIII/542/98, w sprawie II edycji zmian Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Zachód - narusza prawo.

Sąd w niniejszym składzie również podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego, stanowiące jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

W myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego aktu, zawarte było w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139).

Przepisy powołanej ustawy stanowiły, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy

z wyjątkami tam określonymi – do zadań własnych gminy (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1). Wskazane upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie zwalnia jednak organów gminy od przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonym § 2 pkt 43 Uchwały Nr XLIII/542/98 Rada Miasta Szczecin wadliwie zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" odnosząc to pojęcie do "wysokości obiektu budowlanego", którym również jest budynek. W rzeczonym przepisie w istocie nakazano sposób mierzenia budynku w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ilekroć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) mowa jest o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem".

Przepis § 7 cyt. rozporządzenia stanowił wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, to organ gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych, wydanych stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy również zauważyć, że kwestionowany § 2 pkt 43 określa, wbrew przepisom powołanej ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniom wykonawczym, że poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu.

Słusznie też Wojewoda wskazał, że organ gminy przy uchwalaniu przepisów prawa miejscowego winien uwzględniać powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zasady techniki prawodawczej wyrażone w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia

5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) winny znaleźć odpowiednie zastosowanie na gruncie stanowienia przepisów gminnych. W sytuacji, gdy określone kwestie zostały uregulowane w ustawach to organy gminne nie mają prawa regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis prawa wyraźnie na to zezwala.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze – powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. II SA 99/92 – publ. ONSA 1993/2/44).

Zawarcie zatem w akcie prawa miejscowego uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały

Nr XLIII/542/98, Rady Miasta Szczecin z dnia 23 lutego 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności orzeczono stosownie do art. 152 powołanej ustawy.