Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 701/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 701/21 oddalił skargę M. S. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Suwalskiego z [...] czerwca 2021 r. nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie O., gm. [...]., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3949 ha, poprzez udzielenie P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej inwestor) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia PE dn 63 i dn 40.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że spełniono wszystkie przesłanki wymagane przez prawo do wydania na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, dalej u.g.n.) decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości: inwestycja miała cel publiczny, była zgodna z planem, a próba uzyskania zgody od właścicieli poprzez rokowania zakończyła się niepowodzeniem. W szczególności Sąd uznał, że budowa gazociągu jest inwestycją celu publicznego (zapewnienie dostępu do gazu) i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wysłał do współwłaścicieli propozycję zawarcia umowy, a skarżąca w odpowiedzi jednoznacznie odmówiła zgody. To wystarczyło, by uznać, że próba polubownego załatwienia sprawy nie powiodła się. Celem rokowań jest uzyskanie trwałego prawa do korzystania z nieruchomości. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu dążyła do tego samego celu co decyzja administracyjna. Ponadto Sąd I instancji uznał, że pełnomocnictwo było prawidłowe. Wyjaśnił, że P. posługuje się tzw. prokurą oddziałową łączną. Oznacza to, że dyrektorzy oddziału regionalnego (w tym przypadku w B.) mają prawo do reprezentowania spółki w sprawach dotyczących ich terenu działania. Skoro inwestycja znajdowała się w województwie podlaskim, to dyrektorzy oddziału w B. mieli prawo udzielić ważnego pełnomocnictwa do prowadzenia rokowań w tej sprawie. Argumenty skarżącej okazały się bezzasadne, dlatego jej skarga została oddalona.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

1) bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej P.p.s.a.) wskutek:

a) naruszenia art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej K.p.a.) w zakresie ustalenia i oceny materiału dowodowego i przyjęcia, że inwestor w ramach rokowań co najmniej dwukrotnie przedstawiał propozycję zawarcia umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu,

b) niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., wskutek błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n.,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor jako uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej tak dotyczących przepisu postępowania jak i prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania prawidłowości rokowań prowadzonych ze skarżącą przez inwestora. Dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że obecnie w polskim systemie prawnym istnieją równolegle dwie podstawowe instytucje, regulujące kwestie trwałego korzystania z cudzej nieruchomości w celu posadowienia infrastruktury liniowej, tj. służebność publiczna uregulowana w art. 124 u.g.n. oraz odpowiednich specustawach oraz służebność przesyłu uregulowana w art. 3051 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej K.c.). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. może zostać wydana w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udzielenie zezwolenia musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 (art. 124 ust. 3 u.g.n.). O formie i charakterze rokowań decyduje jednak inwestor, a zatem nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości i uprawnienia do korzystania z nieruchomości w granicach wyznaczonych art. 124 ust. 6 u.g.n.

Przy tym art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18 ). Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia. Podkreślić w tym miejscu też trzeba, że istotą rokowań jest ich dobrowolność i swoboda w przedstawianiu drugiej stronie swojej propozycji. Nie jest więc możliwe ani kontrolowanie w tym przypadku przez organ a tym bardziej przez sąd administracyjny stron prowadzących owe uzgodnienia, ani też wymaganie od nich, by negocjacje te spełniały jakieś bliżej nieokreślone warunki (wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 540/22).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że rokowania, wbrew stanowisku skarżącej zostały przeprowadzone. Skarżącej została przedstawiona przez inwestora propozycja zawarcia umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu. Projekt umowy określał przedmiot uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz warunki, na jakich ma to nastąpić. Jeśli stronie nie odpowiadały warunki, na jakich miało dojść do ustanowienia tytułu prawnego do wskazanego w umowie zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu to mogła w ramach negocjacji zaproponować zmiany, które by ją satysfakcjonowały. Tymczasem w pismach z [...] i [...] marca 2021 r. współwłaściciele w sposób jednoznaczny wskazali, iż nie wyrażają w ogóle zgody na budowę gazociągu na ich działce.

Należy nadto zauważyć, że przedłożone pełnomocnictwo z [...] lipca 2020 r. uprawniało D.P. do działania w imieniu inwestora w zakresie obejmującym województwo podlaskie oraz do prowadzenia rokowań w oparciu o art. 124 ust. 3 u.g.n. Prokurenci oddziałowi, którzy podpisali pełnomocnictwo dla D.P., byli uprawnieni do działania w imieniu spółki. Oznacza to, że inwestor przeprowadził rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n,, których negatywny wynik dawał mu podstawy, aby wystąpić z wnioskiem o ustanowienie służebności publicznej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia 80 K.p.a. w zakresie błędnego ustalenia, że inwestor w ramach rokowań co najmniej dwukrotnie przedstawiał propozycję zawarcia umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu, to przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga dwukrotnego przedstawienia propozycji. Nie wskazano zatem w skardze kasacyjnej w jaki sposób to naruszenie art. 80 K.p.a. miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Niesporne bowiem jest doręczenie skarżącej pisma z [...] stycznia 2021 r., zawierającego ofertę zawarcia umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu i jednoznaczny jej sprzeciw wyrażony w oświadczeniu z [...] marca 2021 r. To jest kluczowy element stanu faktycznego sprawy dotyczący zweryfikowania, czy były prowadzone rokowania, nie zaś kwestia ilości skutecznie doręczonej korespondencji.

Natomiast wskazany w ostatnim zarzucie art. 151 Ppsa to przepis wynikowy i bez powiązania go z innymi przepisami nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jest zgodny z prawem. Skarga kasacyjna pomimo przedstawionej argumentacji, nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.