Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Teheranie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3026/18 w sprawie ze skargi L.F. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Teheranie z dnia 6 września 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3026/18 po rozpoznaniu skargi L.F. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "strona") uchylił decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Teheranie (dalej: "Konsul", "organ") z 6 września 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że L.F., będąca obywatelką Iranu złożyła wniosek o wydanie wizy wjazdowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (wizy Schengen) ze względu na zamiar podjęcia studiów wyższych. Po jego rozpoznaniu, Konsul w dniu 17 sierpnia 2018 r. odmówił stronie przyznania wizy. Jako podstawę odmowy organ wskazał: brak związków z krajem pochodzenia (brak rodziny, nieruchomości); brat zamieszkujący w Niemczech, "odmowa niemiecka", kontynuacja nauki po 14 latach przerwy - wobec czego uznano, że cel ubiegania się o wizę jest niewiarygodny i występuje podejrzenie migracji. Niemożliwe było stwierdzenie, czy cudzoziemka ma zamiar rzeczywiście powrócić do kraju pochodzenia przed upływem ważności wizy. Na marginesie wniosku wizowego powołano jako podstawę prawną odmowy art. 65 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.), dalej: "u.c.".

Cudzoziemka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a Konsul decyzją z 6 września 2018 r. ponownie odmówił wydania wizy krajowej wskazując tym razem na jedną okoliczność, tj. niemożliwe jest stwierdzenie, czy cudzoziemka rzeczywiście ma zamiar powrócić do kraju pochodzenia przed upływem ważności wizy.

L.F. wniosła skargę na decyzję organu do WSA w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 60 ust. 1 pkt 9 u.c. poprzez niewydanie wizy krajowej, pomimo zaistnienia pozytywnych przesłanek i niewystąpienia przesłanek negatywnych z art. 65 u.c.,

2) art. 65 ust. 1 pkt 10 u.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zamiaru skarżącej opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem terminu ważności wizy.

Dalej Sąd wojewódzki podniósł, że kwestię wydawania wiz Schengen reguluje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z 13 lipca 2019 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks wizowy (Dz. U. UE. L nr 243, poz. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Akt ten reguluje tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowane pobyty na terytorium państw członkowskich, nieprzekraczające 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia osoba ubiegająca się o wizę składa wniosek osobiście na formularzu, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Jednocześnie rozporządzenie reguluje szczegółowo procedurę rozpatrywania wniosku wizowego i podejmowania decyzji w tej sprawie. Z kolei art. 32 ust. 1 rozporządzenia wymienia przesłanki odmowy wydania wizy. Forma tej odmowy została zunifikowana dla wszystkich krajów członkowskich poprzez wprowadzenie standardowego formularza stanowiącego załącznik nr VI do rozporządzenia. Osobom, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje możliwość odwołania się od takiej decyzji zgodnie z prawem krajowym państwa członkowskiego, które podjęło decyzję o odmowie wydania wizy.

Sąd I instancji podkreślił, że uproszczony formularz znajduje zastosowanie jedynie na pierwszym etapie postępowania, tj. gdy Konsul po raz pierwszy orzeka w przedmiocie wizy. W przypadku kwestionowania oceny Konsula (złożenie przez cudzoziemca wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie jest już dopuszczalne ponowne uproszczone odniesienie się do wniosku poprzez powtórne zakreślenie podstaw odmowy na formularzu, bez szerszego omówienia powodów takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z tego środka składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym - na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie - na gruncie przepisów u.c. nie jest to środek, który uruchamiałby klasyczne postępowanie administracyjne, poddane reżimowi k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ może prowadzić postępowanie w sposób zupełnie dowolny, bez zachowania reguł procesowych.

Przepis art. 41 Karty praw podstawowych UE stanowi, że każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Z tego obowiązku należy wywieść reguły postępowania dla Konsula przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przy decyzjach o odmowie wydania wizy. Konsul ma zatem obowiązek uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie i nie może ograniczyć się do zakreślenia w formularzu podstaw odmowy wydania wizy, jak ma to miejsce przy pierwszym rozpoznawaniu wniosku. O ile ust. 2 art. 32 rozporządzenia stanowi, że decyzję w sprawie odmowy oraz powody odmowy przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na uproszczonym formularzu, to standard decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wywodzić z przepisów ustawy z 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1545 ze zm.), dalej: "p.k.", w szczególności z art. 81 ust. 1 i 3. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera oznaczenie konsula, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie prawne i faktyczne, pouczenie o możliwości i trybie wniesienia odwołania od decyzji oraz podpis urzędnika konsularnego z podaniem imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska. Ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które konsul uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej i wskazaniu przepisów prawa.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na formularzu nie można dowiedzieć się, jakie były motywy jej podjęcia. Mianowicie, które konkretnie okoliczności Konsul uznał za wiążące dla przyjętego sposobu załatwienia sprawy, w tym także - na czym oparł swoją ocenę, iż nie można było stwierdzić, czy cudzoziemka ma zamiar opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem terminu ważności wizy. Skarżącą pozbawiono zatem możliwości zapoznania się z przesłankami odmowy oraz tokiem -przyjętego przez organ - rozumowania. Dlatego też WSA w Warszawie nie miał możliwości skontrolowania rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym.

Konsul wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) niezastosowaniu art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w wyniku poczynionych błędnych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcia iż zaskarżona decyzja organu odmawiała wydania wizy Schengen, podczas gdy odmawiała wydania wizy krajowej, a w konsekwencji tych błędnych ustaleń nierozpoznanie sprawy co do istoty poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi i rozpoznanie jej merytoryczne; naruszenie to skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

2) zastosowaniu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 32 rozporządzenia, w zw. z art. 81 ust. 1 i 3 p.k. oraz w zw. z art. 41 Karty praw podstawowych UE w wyniku poczynionych błędnych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcia iż zaskarżona decyzja organu odmawiała wydania wizy Schengen, podczas gdy odmawiała wydania wizy krajowej, a w konsekwencji tych błędnych ustaleń nierozpoznanie sprawy co do istoty poprzez zastosowanie przepisów regulujących procedurę wydawania wiz Schengen i pominięcie przez Sąd I instancji przepisów, które zostały zastosowane przez organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. art. 75 ust. 2, art. 76 oraz art. 80 ust. 1 pkt 6 u.c. oraz § 1 pkt 6 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 lutego 2018r. w sprawie wiz dla cudzoziemców (Dz. U. z 2018 r. poz. 343), dalej: "rozporządzenie w sprawie wiz". Ustalenia Sądu wojewódzkiego zostały dokonane na wadliwym stanie faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W jej uzasadnieniu rozwinięto podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Przed NSA pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył na rozprawie, że zarzut z pkt 1) skargi, dotyczący konieczności odrzucenia skargi przez Sąd wojewódzki na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach kontroli wydawania lub odmowy wydania wizy krajowej (art. 5 pkt 4 p.p.s.a.) – jest nieaktualny. Wobec powyższego jako kluczowy pozostał podnoszony przez organ zarzut sprowadzający się do błędnego elementu stanu faktycznego, tj. przyjęcia, że decyzja stanowi o odmowie wydania wizy Schenegen, podczas, gdy przedmiotem postępowania przed Konsulem była wiza krajowa. A dalej – zastosowania błędnych przepisów prawa.

Bezspornie przedmiotem postępowania przed Konsulem była wiza krajowa i w tym zakresie stanowisko skarżącego kasacyjnie jest w pełni zasadne. Jednakże błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie innej kategorii wizy, niż będąca przedmiotem sprawy, pozostawało w konsekwencji bez wpływu na wynik postępowania. WSA w Warszawie bowiem uchylając ponowną decyzję Konsula RP w Teheranie o odmowie wydania wizy krajowej, przywołał adekwatne przepisy prawa procesowego i materialnego, które takie rozstrzygnięcie w pełni usprawiedliwiały.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji - odmowa wizy krajowej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję o odmowie wydania wizy krajowej wydaje się na formularzu (ust. 2). Pierwsza wydana przez Konsula decyzja została wydana na formularzu, podano powody odmowy wydania wizy. Zgodnie z art. 76 u.c. od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej przez konsula przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o odmowie wydania wizy Schengen lub wizy krajowej. Konsul rozpatruje wniosek, o którym mowa w ust. 2, w terminie 7 dni (ust. 2 i 3).

Natomiast w zaskarżonej decyzji – w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przy wykorzystaniu formularza zaznaczono podstawę odmowy wydania wizy. Organ zaznaczył punkt 10., tj. że nie można było potwierdzić zamiaru strony opuszczenia terytorium RP przed upływem ważności wizy. Decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia i posługuje się rzeczonym formularzem. Zarzut, który postawił Sąd I instancji, dotyczy braku uzasadnienia i jest on zasadny.

Prawdą jest, że Sąd I instancji wadliwie powołał się na art. 32 Wspólnotowego Kodeksu Wizowego, określającego przesłanki odmowy wydania wizy Schengen, gdyż skarżąca wnosiła o wydanie wizy krajowej. Wydawanie wiz krajowych przewiduje natomiast art. 18 Konwencji wykonawczej do układu Schengen z 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państwami Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19) – dalej: "KWUS", jednak przesłanki i tryb w tych sprawach reguluje prawo każdego państwa członkowskiego. W przypadku RP podstawy odmowy wizy krajowej zostały określone w art. 65 ust. 1 u.c. i są one analogiczne do tych określonych w art. 32 ust. 1 lit. a i lit. b) Wspólnotowego Kodeksu Wizowego (vide wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1841/22). Tym samym powołanie błędnych przepisów prawa materialnego pozostawało bez żadnego wpływu na wynik kontroli podjętej przez WSA w Warszawie.

Skoro jednak przedmiotem sprawy była wiza krajowa, adekwatne przepisy znajdują się w przepisach krajowych, tj. w u.c. Przepis art. 65 ust. 1 u.c. przewiduje szereg okoliczności, stanowiących podstawę do odmowy wydania wizy krajowej. Podstawą odmowy wydania wizy w przypadku strony było to, że nie można było stwierdzić, iż ma ona zamiar opuszczenia terytorium RP przed upływem terminu ważności wizy, jak również, że przekazane przez nią informacje nie były wiarygodne. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z 29 sierpnia 2018r.) cudzoziemka szeroko uzasadniała - z przywołaniem dowodów, że będzie studiować na Uniwersytecie Wrocławskim, opłaciła czesne i wpisowe, zagwarantowała płatności za te studia oraz za pobyt w Polsce, jak również daje rękojmię opuszczenia RP w wymaganym terminie. Ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, nie poddaje się kontroli pod względem prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia i odniesienia się do zarzutów strony sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rację ma Sąd wojewódzki, że wymogi dotyczące decyzji administracyjnej wydawanej przez konsula nie poddają się kontroli według reguł zawartych w k.p.a., bowiem w krajowym porządku prawnym występują przepisy szczególne regulujące postępowanie przed konsulem. Takimi przepisami jest ustawa z 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne, w której określono m.in. formę i treść decyzji wydawanych przez konsula (art. 81 i art. 82), prawo wniesienia odwołania od decyzji konsula (art. 88) oraz prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy przepis szczególny to przewiduje (art. 94). Skoro u.c. gwarantuje cudzoziemcowi prawo do weryfikacji decyzji odmownej, to ponownie wydana decyzja podlega już wymogom określonym w art. 81 p.k. Brak natomiast uzasadnienia takiej decyzji o odmowie wydania wizy krajowej jest niezgodny z art. 81 ust. 1 i 3 p.k. Przepis ten nakłada bowiem na konsula obowiązek uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Natomiast ust. 3 precyzuje, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne. Biorąc pod uwagę, że cudzoziemka zakwestionowała ustalenia Konsula przyjęte w pierwszej decyzji, konieczne było ponowne rozpatrzenie wniosku poprzez omówienie wszystkich okoliczności podanych w piśmie strony z 29 sierpnia 2018 r.

Brak wymogów, jakie winna zawierać decyzja o odmowie wydania wizy krajowej w przepisach u.c. nie oznacza, że organ zwolniony był od stosowania generalnie jakichkolwiek regulacji procesowych - skoro art. 75 i 76 u.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie zawierał przepisów dotyczących formy i treści decyzji o odmowie wydania wizy, wydawanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Obecnie sytuacja prawna jest odmienna. Bowiem do tegoż art. 76 u.c. zostały dodane ustępy 4 i 5 przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2023). Przepisy dotyczące formy decyzji o odmowie wydania wizy Schengen i wizy krajowej oraz ich elementów weszły w życie z dniem 1 grudnia 2020 r. Z art. 76 ust. 5 pkt 1 u.c. wynika, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wydania wizy Schengen zawiera dodatkowo uzasadnienie obejmujące wskazanie istotnych faktów odnoszących się do powodów odmowy. Omówione wyżej zmiany stanowią istotną dyrektywę w zakresie wykładni art. 76 u.c. w zw. z art. 81 p.k. Nowelizacja art. 76 ust. 4 i 5 u.c. potwierdza, że decyzja o odmowie wydania wizy, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego musi zawierać uzasadnienie.

Sąd wojewódzki w zakresie standardów i wymogów decyzji wydawanej przez konsula przywołał przepisy p.k. i prawidłowo wywiódł, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.).

Zaskarżony wyrok jest zatem zgodny z prawem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji.