Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 679/20 w sprawie ze skargi Z.L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 3 stycznia 2020 r. nr DOS1.1124.57.2019 w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 14 października 2019 r. nr 2201-IZK-2.111.550.2019.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 679/20 oddalił skargę Z.L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 3 stycznia 2020 r., nr DOS1.1124. 57.2019, w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z dnia 3 stycznia 2020 r. nr DOS1.1124.57.2019, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Z.L. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 14 października 2019 r., nr 2201-IZK-2.111.550.2019, stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego wyżej wymienionego z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 45/17 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego Z.L. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, organ ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1328/18 oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku, uznając, że skoro z mocy art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s.") wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to w rozpoznawanej sprawie zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 p.w.k.a.s.

W następstwie powyższego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia 14 października 2019 r. nr 2201-IZK-2.111.550.2019 stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Z.L. z dniem 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że stwierdza ona stan faktyczny zaistniały w 2017 r. w związku z wejściem wżycie przepisów p.w.k.a.s. Organ podjął decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu w ustawowym terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce, korzystając z kompetencji przysługujących z mocy w/w ustawy. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom takiej propozycji, a w przypadku składania propozycji – prawa do decydowania co do jej zakresu i rodzaju. Wejście w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "u.k.a.s.") i p.w.k.a.s. oraz związana z tym reorganizacja spowodowała konieczność ukształtowania nowej struktury organizacyjnej, jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa, w skład której wchodzą odrębne niegdyś jednostki organizacyjne, takie jak izby skarbowe, urzędy skarbowe, urzędy kontroli skarbowej oraz izby celne i urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Wydając niniejszą decyzję uwzględniono posiadane przez stronę kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w porównaniu z pozostałymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w Oddziale Celnym [...] w Urzędzie Celnym w [...]. W wyniku przeprowadzonej reformy ograniczono liczbę funkcjonariuszy pełniących służbę w w/w Oddziale Celnym z 41 do 36 osób.

Z.L. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie w całości i przywrócenie go do służby. Wskazał, że podstawy rozwiązania stosunku służbowego muszą mieć oparcie w przesłankach natury obiektywnej i racjonalnej. Nie mogą więc wynikać z samowoli, czy wyłącznie z subiektywnych uprzedzeń organu. W jego sprawie doszło do pomyłki, gdyż propozycja winna być mu przedstawiona z uwagi na przebieg służby i posiadane kwalifikacje (wykształcenie prawnicze, 26 lat nienagannej służby z wyróżnieniami, awansami, dobrymi ocenami okresowymi, nagrodami pieniężnymi i licznymi pochwałami przełożonych). Treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jednoznacznie określa kryteria selekcji nakazujące organom uwzględnić posiadane przez funkcjonariuszy/pracowników kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby/pracy, a także miejsce zamieszkania.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po rozpoznaniu odwołania, nie znalazł powodów do jego uwzględnienia. W jego ocenie, rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej – utworzenie KAS. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przewiduje, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z.L. do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku złożenia propozycji – w myśl art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. – stosunek służbowy wyżej wymienionego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że nieprzedstawienie Z.L. do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach p.w.k.a.s. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Stąd też organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do przedłożenia wyżej wymienionemu propozycji pracy lub służby.

W ocenie Szefa KAS, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia stronie propozycji pracy/służby. Organ pierwszej instancji, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Wejście w życie u.k.a.s. i p.w.k.a.s. oraz związana z tym reorganizacja spowodowała konieczność ukształtowania nowej struktury organizacyjnej, jaką jest KAS, w skład której wchodzą odrębne niegdyś jednostki organizacyjne, takie jak: izby skarbowe, urzędy skarbowe, urzędy kontroli skarbowej oraz izby celne i urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. W sprawie uwzględniono posiadane przez Z.L. kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w porównaniu z pozostałymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w Oddziale Celnym [...]. Wyjaśniono też, że w wyniku przeprowadzonej reformy liczba funkcjonariuszy pełniących służbę w Oddziale Celnym [...] w Urzędzie Celnym w [...] została ograniczona z 41 do 36 osób. Dodatkowo na brak złożenia propozycji wpłynęła dyspozycyjność funkcjonariusza i możliwość służby w porze nocnej. Wskazano ponadto, że organ zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką, jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Krajowej Administracji Skarbowej. Organ ten, realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce, ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy pozostawiono uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub – co miało miejsce w sprawie – nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie. W procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Organ pierwszej instancji był zatem uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu Z.L. propozycji służby/pracy, z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Wyżej wymieniony z tej właśnie przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie mógł otrzymać propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i przywrócenie do służby. W ocenie skarżącego, propozycja powinna być mu przedstawiona z uwagi chociażby na 26-letni nienaganny przebieg służby. Nieprzedstawienie propozycji może nastąpić tylko w sytuacji jasnych przesłanek ustawowych, a nie arbitralnie, jak ma to miejsce w jego sprawie. Podstawy rozwiązania stosunku służbowego, muszą mieć oparcie w przesłankach natury obiektywnej i racjonalnej, a nie wynikać z samowoli, czy też wyłącznie z subiektywnych uprzedzeń organu. Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony nie może być wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale powinno być wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w zaskarżonej decyzji Szef KAS odwołał się do treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i podał, że organ pierwszej instancji, podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji dalszej służby – w wyniku czego doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego – miał na uwadze posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby oraz doświadczenie zawodowe w porównaniu z pozostałymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w Oddziale Celnym [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Wyjaśnił też, że w wyniku przeprowadzonej reformy ograniczono liczbę funkcjonariuszy pełniących służbę w w/w Oddziale Celnym z 41 do 36 osób. Dodatkowo na brak złożenia propozycji wpłynęła dyspozycyjność funkcjonariusza i możliwość służby w porze nocnej. W toku rozpoznawania sprawy organy obu instancji kierowały się zatem potrzebami organizacyjno-kadrowymi podległej jednostki oraz oceną kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Działały również w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez Izbę Administracji Skarbowej, gdyż zobowiązane były brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz także inne wartości konstytucyjne, jak również interes publiczny, dobro wspólne oraz równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów u.k.a.s., a pośrednio także p.w.k.a.s., miało służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, Szef KAS, wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 7 k.p.a. W sposób należyty rozważył bowiem wszystkie przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W konsekwencji w takich sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy zaskarżona decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy zastosowaniu niedozwolonych kryteriów. W tym kontekście Sąd stwierdził, że Szef KAS rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności te związane z przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego. Organ podał w uzasadnieniu decyzji obiektywne, zindywidualizowane przyczyny, z powodu których nie przedstawiono skarżącemu propozycji dalszej służby (pracy) w strukturach KAS. Wskazał również, że odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m.in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszego zatrudnienia. Ten wybór powinien być dokonany według kryteriów obiektywnych, określonych m.in. w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i powinien wskazywać na najbardziej odpowiednich, najlepszych kandydatów, ocenianych również na podstawie przebiegu dotychczasowej ich służby (pracy). Organy obu instancji uwzględniły też potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki oraz oceniły kadrę, w tym dyspozycyjność skarżącego pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z okoliczności sprawy, w tym z wyjaśnień skarżącego, nie wynika, uwzględniając niekwestionowane prawo podmiotu zatrudniającego do oceny kandydata pod względem przydatności do służby (pracy), że został on potraktowany w swych staraniach o dalsze zatrudnienie w sposób dyskryminacyjny, rażąco krzywdzący i niesprawiedliwy w stosunku do innych dotychczasowych funkcjonariuszy, którzy zostali zatrudnieni w zreformowanej administracji skarbowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.L.. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przedstawienia skarżącemu nowych warunków pełnienia służby;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, w sytuacji, gdy skarżący od początku podnosił, iż brak przedstawienia mu nowych warunków pełnienia służby wynika z subiektywnego uprzedzenia organu i braku uwzględnienia kwalifikacji skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasadzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że organy orzekające w niniejszej sprawie, uzasadniając stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego kasacyjnie z dniem 31 sierpnia 2017 r., w sposób lakoniczny wskazały na konieczność ograniczenia ilości pracowników i funkcjonariuszy w wyniku przeprowadzonej reformy. Ponadto, również przy braku szczegółowego uzasadnienia, stwierdziły, iż to organ decyduje o tym komu zostanie przedstawiona propozycja nowych warunków pełnienia służby. W niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, nie ustosunkowały się do stanowiska skarżącego, iż posiada on wysokie kwalifikacje (ma wykształcenie prawnicze) i pełni służbę od ponad 25 lat, podczas której był wielokrotnie nagradzany. Podstawy rozwiązania stosunku służbowego muszą mieć oparcie w przesłankach natury obiektywnej oraz racjonalnej i nie mogą wynikać z samowoli, czy wyłącznie z subiektywnych uprawnień organu. Arbitralny charakter decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego nie oznacza dowolności i wymaga dokładnego zbadania sprawy, a następnie należytego uzasadnienia wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy nie przedstawiły racjonalnych i szczegółowych motywów wydanych decyzji, a co za tym idzie naruszone zostały prawa skarżącego w zakresie trwałości stosunku służbowego.

W pismach procesowych z dnia 24 i 25 maja 2021 r. obie strony postępowania wniosły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego kasacyjnie została przez organ prawidłowo uzasadniona i nie nosi cech dowolności i arbitralności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy przypomnieć istotę zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy.

Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Przepis art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w.k.a.s. określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej, art. 165 ust. 3 i 4 p.w.k.a.s. określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji, funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie u.k.a.s., z zastrzeżeniem art. 170 p.w.k.a.s., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w w/w ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.k.a.s. (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s.). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s.).

Przechodząc do oceny prawnej podniesionych zarzutów, przypomnieć należy, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy p.w.k.a.s. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.k.a.s.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.k.a.s. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w świetle art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia 14 października 2019 r. nr 2201-IZK-2.111.550.2019 stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, iż organ był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Wskazano, że w sprawie uwzględniono posiadane przez Z.L. kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w porównaniu z pozostałymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w Oddziale Celnym [...]. Wyjaśniono też, że w wyniku przeprowadzonej reformy liczba funkcjonariuszy pełniących służbę w Oddziale Celnym [...] w Urzędzie Celnym w [...] została ograniczona z 41 do 36 osób. Dodatkowo na brak złożenia propozycji wpłynęła dyspozycyjność funkcjonariusza i możliwość służby w porze nocnej. Wskazano ponadto, że organ zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie zawierają właściwego i dostatecznego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić, dlaczego doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego kasacyjnie. Ogólnikowe odwołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia bowiem wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Organ ogólnie powołuje się bowiem na skutki reformy w strukturach administracji celno-skarbowej, jednak jeśli chodzi o konkretne okoliczności dotyczące indywidualnie Z.L., to w istocie wskazuje wyłącznie na dyspozycyjność funkcjonariusza w kontekście możliwości służby w porze nocnej. Również ogólnikowo stwierdza, że w sprawie uwzględniono posiadane przez Z.L. kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w porównaniu z pozostałymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w Oddziale Celnym [...], jednak nie wskazuje żadnych konkretów, co jest szczególnie ważne, bowiem skarżący kasacyjnie w toku całego postępowania zwracał uwagę na swój przebieg służby i posiadane kwalifikacje – wykształcenie prawnicze, 26 lat nienagannej służby z wyróżnieniami, awansami, dobrymi ocenami okresowymi, nagrodami pieniężnymi i licznymi pochwałami przełożonych. Organ w żaden konkretny sposób się do tego nie odniósł, podczas gdy treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jednoznacznie określa kryteria selekcji nakazujące organom uwzględnić posiadane przez funkcjonariuszy/pracowników kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby/pracy, a także miejsce zamieszkania. Są to jedyne okoliczności, jakie ustawodawca nakazał organowi uwzględnić w składanej propozycji, przy czym w przepisie tym chodzi o cały przebieg dotychczasowej formy zatrudnienia.

Funkcjonariusz ma pełne prawo, wynikające m.in. z treści art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., do poznania dostatecznie określonych powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli nieprzedłożenia mu zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji nie może być iluzoryczna i sprowadzać się w istocie do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ w sposób obszerny odniósł się do kwestii przeprowadzonej reformy w strukturach administracji celno-skarbowej, wskazując na jej skutki wobec strony oraz stwierdził, że w konsekwencji wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., to znaczy, że w sposób wystarczający uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Kontrola w takich przypadkach obejmuje zatem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.). Skoro bowiem na podstawie przepisów p.w.k.a.s. podmiot właściwy w zakresie zatrudnienia różnicował status zatrudnienia dotychczasowych pracowników/funkcjonariuszy w ten sposób, że części z nich przedstawił propozycje służby/pracy, a części nie, to chociażby z uwagi na zasady równości, niedyskryminacji i przejrzystości procedur należało wykazać, że w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. dokonano oceny przydatności osób zatrudnionych. Tym samym w uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia przeprowadzono procedurę oceny osób zatrudnionych.

Błądzi również Sąd I instancji twierdząc, że decyzja w sprawie zwolnienia ze służby jest decyzją uznaniową. Jak wiadomo pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa ma więc miejsce w ostatniej jego fazie, a mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. Dlatego też przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości w tym sensie, że jego przedmiotem nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego czy też ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego ( M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 111). Analiza przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. skłania do wniosku, że kryteria oceny i weryfikacji przydatności w nowej formacji osób zatrudnionych stanowią element hipotezy, a nie dyspozycji normy prawnej. Niewątpliwie kryteria te kreują luz decyzyjny po stronie organu z uwagi na ich nieostrość. Jednakże jest to inny rodzaj luzu, wynika on bowiem z nieostrości kryteriów wygaśnięcia stosunku służby wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. W doktrynie prawa od dawna odróżnia odesłania i pojęcia nieostre od sfery uznania administracyjnego (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, t. 1, s. 298 i n.).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że wymóg należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji został przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej spełniony. Organy nie wskazały bowiem jasnych i przekonywujących argumentów, które odnosiłyby się konkretnie do sytuacji Z.L. i przemawiałyby za tym, że w jego przypadku dotychczasowy przebieg służby oraz posiadane kwalifikacje uzasadniały niezaproponowanie mu żadnej z w/w propozycji i stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Jak już wskazano, powołanie się przez organy w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji na przesłanki zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie dowodzi tego, że proces oceny pracowników został przeprowadzony rzetelnie. Treść uzasadnienia decyzji musi bowiem przekonywać, że wyłącznie względy merytoryczne, wynikające z przesłanek zawartych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zadecydowały o zastosowanym rozstrzygnięciu. Reorganizacja służby nie może bowiem – sama w sobie – stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania stosunku służbowego (w tym przypadku stwierdzenia jego wygaśnięcia). W sytuacji, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia strony, Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja noszą cechy dowolności i nie pozwalają na kontrolę w zakresie ich prawidłowości. Nie odpowiadają bowiem na pytanie, dlaczego konkretnie – pomimo przebiegu służby i posiadanych przez Z.L. kwalifikacji – nie przedstawiono mu propozycji zatrudnienia/służby i w konsekwencji stwierdzono wygaśnięcie jego stosunku służbowego.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).