II OSK 1294/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-08-05	
Data wpływu	2009-08-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 67/09	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016; art. 30, art. 54, art. 71 art. 71 a; art. 61 par. 1 k.p.a;  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Tezy
Zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, inwestor nie zgłasza bowiem żądania w rozumieniu art. 61 par. 1 k.p.a., lecz składa oświadczenie woli o zamiarze skorzystania z ustawowego uprawnienia.

Nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć,  iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu, organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodne z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego.

Do samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego może dojść wówczas, gdy obiekt taki został wybudowany i oddany do użytkowania w zgodzie z art. 54 Prawa budowlanego.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. i B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 67/09 w sprawie ze skargi W. W. i B. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 67/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. i B. małżonków W. na wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, zw. dalej WINB, z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynu płodów rolnych na salę bankietową została wydania z naruszeniem prawa. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zw. dalej Prawem budowlanym, WINB po rozpoznaniu odwołania W. i B. małżonków W. oraz I. i J. małżonków L. utrzymał w mocy wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Lublinie z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] stwierdzającą, że decyzja ostateczna PINB z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...] umarzająca wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmawiającą jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono, w jakich okolicznościach zapała decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wskazano, iż Marek P. zrealizował na działkach nr [...] i nr [...] w D., Gmina N., na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19 marca 1998 r., budynek magazynowy. Począwszy od lipca 2004 r. właściciele sąsiednich działek tj. W. i B. małż. W., I. i J. małż. L., a także M. G. i D. G. zgłaszali Staroście Powiatowemu, iż faktycznie budynek wykorzystywany jest od jesieni 2003 r. jako sala bankietowa, a imprezy w niej organizowane naruszają spokój.

W dniu 3 sierpnia 2004 r. M. P. dokonał w PINB zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania wybudowanego budynku magazynowego, PINB zaś w dniu 4 sierpnia 2008 r. przyjął to zgłoszenie bez sprzeciwu. W dniu 6 sierpnia 2004 r. Starosta przekazał PINB zarzuty właścicieli sąsiednich nieruchomości dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w celu przeprowadzenia kontroli. Następnie w dniu 10 sierpnia 2004 r. M. P. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z magazynu na salę bankietową, Starosta zaś nie wniósł w ustawowym 30-dniowym terminie sprzeciwu. Dopiero w dniu 15 września 2004 r. wezwał M. P. do uzupełnienia wniosku, a następnie w dniu 6 października 2004 r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia toczącego się przed PINB postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 14 marca 2005 r. stwierdził jednak nieważność postanowienia o zawieszeniu, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. PINB w toku postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2004 r. kontrolę stwierdzając, że przedmiotowy budynek jest wykorzystywany jak magazyn, a nie jako sala bankietowa. Okoliczność tę potwierdziły zdjęcia wykonane w czasie oględzin obiektu. W konsekwencji organ ustalając, że w okresie 30-dniowym liczonym od złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania zmiana taka nie nastąpiła, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., umorzył postępowanie.

W dniu 20 grudnia 2005 r. B. i W. małż. W., I. i J. małż. L. oraz M. i D. małż. G. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.. Wnioskodawcy zarzucali, że nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania (pkt 4) oraz podnosili, że w dacie wydania decyzji umarzającej z dnia [...] lutego 2005 r. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, ponieważ stwierdzona została nieważność postanowienia Starosty z dnia [...] października 2004 r. o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2006 r. odmówiono wznowienia z przyczyn formalnych, stwierdzając, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Wprawdzie stanowisko to podzielił organ odwoławczy, ale w wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego obie decyzje zostały uchylone i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Oba Sądy stanęły na stanowisku, że wnioskodawcy jako właściciele działek sąsiednich posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, dlatego wniosek o wznowienie powinien zostać rozpoznany merytorycznie.

Rozpoznając ten wniosek ponownie PINB decyzją z dnia [...] października 2008r, znak: [...] stwierdził, że wprawdzie ostateczna decyzja PINB z dnia [...] lutego 2005 r. umarzająca postępowanie została wydana z naruszeniem prawa, ale jednocześnie odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Lubelski WINB utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organy obu instancji przyznały, że postępowanie, w którym zapadła decyzja z dnia [...] lutego 2005r. było wadliwe, ponieważ nie brali w nim udziału właściciele sąsiednich nieruchomości, którzy złożyli z tej przyczyny wniosek o wznowienie postępowania. Jednocześnie organy stwierdziły, że postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor Marek P. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu przeznaczenia budynku, a Starosta Powiatowy w ustawowym 30-dniowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Oznacza to "milczącą zgodę" organu na zmianę, która stała się skuteczna z dniem 9 września 2004 r. Zdaniem organów, nawet gdyby przyjąć, że zmiana została dokonana jesienią 2003 r., to z tego powodu również nie można by wydać decyzji na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, byłoby bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez właścicieli sąsiednich działek zarzutów dotyczących przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu emitowanego przez salę bankietową, organy wyjaśniły, że zarzuty te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym organem w sprawie ochrony środowiska, nie należą one natomiast do kognicji organu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r. uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w postępowaniu prowadzonym przez PINB w Lublinie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego i przeznaczenia go na salę bankietową nie brali udziału właściciele sąsiednich nieruchomości, dlatego uzasadnione było wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i ponowne rozpoznanie sprawy. Prowadząc powtórnie postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego organ I instancji, a następnie Lubelski WINB zasadnie ocenili, że postępowanie to okazało się bezprzedmiotowe, wobec czego nie było podstaw do uchylenia decyzji PINB w Lublinie z dnia [...] lipca 2005 r., ponieważ we wznowionym z przyczyn formalnych postępowaniu zapadłoby orzeczenie tej samej treści. Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na salę bankietową stało się bowiem bezprzedmiotowe, gdyż inwestor uzyskał "milczącą" zgodę organu architektonicznego na dokonanie zmiany, a w konsekwencji nie można mu zarzucić samowoli.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż inwestor dokonał formalnego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w dniu [...] sierpnia 2004 r. Tymczasem już w lipcu 2004 r. właściciele sąsiednich nieruchomości informowali, że faktycznie inwestor zmienił sposób użytkowania budynku już jesienią 2003 r.

Sąd ocenił, iż brak reakcji organu architektonicznego w ustawowym 30-dniowym terminie wywołał skutek w postaci zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, bez względu na to, kiedy ona faktycznie została dokonana. W ustalonym stanie faktycznym inwestor miał więc prawo korzystania z budynku w sposób określony w zgłoszeniu. Podkreślono, że badając niniejszą skargę, Sąd administracyjny z mocy powołanego art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych bada wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, a nie jej celowość. Sąd nie mógł więc oceniać słuszności wyrażonego przez Starostę w "milczącej" formie stanowiska co do zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na salę bankietową. Ocenie Sądu administracyjnego podlega wyłącznie rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego - które zdaniem Sądu - jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do zarzucenia organom, że nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji wadliwie przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła dopiero po dokonaniu przez inwestora skutecznego zgłoszenia. Sąd uznał także pozostałe zarzuty skarżących za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. i B. małż. W. (reprezentowani przez radcę prawnego K. B.) zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. przez:

- przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym zebranym w sprawie i nie branie pod ocenę całości stanowiska strony skarżącej wyrażonego w postępowaniu administracyjnosądowym oraz w postępowaniu administracyjnym, a tylko niektóre twierdzenia skarżących,

- niepodanie przyczyn, z powodu których nie zostały uwzględnione stanowiska strony skarżącej,

- niewyjaśnienie sprzeczności pomiędzy ustaleniami organów obydwu instancji polegającej na tym, że organy ustaliły: z jednej strony - że zmiana sposobu użytkowania obiektu z magazynu płodów rolnych na salę bankietową miała miejsce "od listopada 2003 r.", z drugiej strony - że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB wiele miesięcy później, tzn. w dniu 25 sierpnia 2004 r. stwierdzono, że przedmiotowy obiekt jest wykorzystywany jako magazyn, a nie jako sala bankietowa,

- niewyjaśnienie, dlaczego przy orzekaniu nie zostało uwzględnione zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego stanowisko Starosty zawarte w piśmie do PINB z dnia 16 lutego 2005 r., stwierdzające, że właściwym i kompetentnym do zajmowania się tą konkretną sprawą jest wyłącznie PINB,

- dokonanie z wymienionych wyżej przyczyn nietrafnej oceny okoliczności faktycznych, m.in., że inwestorowi nie można zarzucić samowoli, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje realizację rzemiosła (R), gdy plan dopuszcza tylko wykonywanie nieuciążliwych usług,

- zaaprobowanie oczywiście nietrafnego stanowiska organu odwoławczego, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania przed zgłoszeniem ". ..tym bardziej czyni postępowanie - już w chwili wszczęcia - bezprzedmiotowym, co skutkuje jego umorzeniem",

- niezgodne z art. 146 § 2 k.p.a. ustalenie, że we wznowionym z przyczyn formalnych postępowaniu zapadłoby orzeczenie tej samej treści, gdy obecnie zaskarżona decyzja jest wadliwa nie tylko formalnie lecz wadliwa materialnie, co nie pozwalana stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

naruszenie art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez:

- niestwierdzenie w wyroku z urzędu, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego - art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie odniosło skutku z mocy prawa, ponieważ miało miejsce wiele miesięcy po tym jak inwestor samowolnie zmienił sposób użytkowania,

- niezakwestionowanie poglądu organu, że strona skarżąca powinna dochodzić swoich pretensji wyłącznie przed organami zajmującymi się ochroną środowiska a nie przed organami nadzoru budowlanego.

2) nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 61 k.p.a. wobec stwierdzenia, że dokonanie zgłoszenia wszczyna odrębne postępowanie,

- art. 105 § 1 k.p.a. wobec przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu ze względu na to, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z [...] lutego 2005 r., gdy z okoliczności sprawy wynika, że postępowanie powinno być prowadzone i zakończyć się wydaniem orzeczenia co do istoty z uwagi na występowanie przesłanek materialnoprawnych do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. PINB w Lublinie, a strona skarżąca wykazała swój uzasadniony interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty,

- art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane na skutek przyjęcia, że inwestor zgłosił zmianę sposobu użytkowania prawidłowo, gdy z zebranego materiału wynika jednoznacznie, że okoliczności faktyczne przedstawiają się całkowicie odmiennie, mianowicie inwestor dokonał zgłoszenia wiele miesięcy po samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Lublinie z dnia [...] października 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera po części zarzuty trafne, nie prowadzą one jednak do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Ponieważ jednak Sąd Wojewódzki podzielił poglądy organów na temat charakteru i skutków zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wysunięto na plan pierwszy jako podstawy zarzutów, należało się do tych poglądów odnieść w pierwszej kolejności.

Zgadzając się w części z argumentacją skargi kasacyjnej dotyczącą zastosowania prawa materialnego, nie można podzielić zapatrywań Sądu Wojewódzkiego na charakter zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, a także na skutki prawne takiego zgłoszenia, w sytuacji niewniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, o którym mowa w ust. 5 tego przepisu. Zgodzić się natomiast należało z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej odnośnie skutków wymienionych w ust. 7 tego przepisu, a także z poglądami, na które skarga kasacyjna się powołała, wyrażonymi w artykule Zgłoszenie budowy czym jest, a czym nie jest na pewno, A. Plucińska-Filipowicz, "Rzeczpospolita" nr 146/2008. Niemniej jednak poglądy Sądu Wojewódzkiego w zakresie nieprawidłowej oceny skutków zgłoszenia nie miały istotnego wpływu na orzeczenie szczególnie, iż Sąd Wojewódzki nie podejmował ocen dotyczących "postępowania" prowadzonego w sprawie zgłoszenia, jako wykraczających poza granice rozpatrywanej sprawy.

Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego ujęte zarówno w art. 30, jak i 71 Prawa budowlanego (pomimo umieszczenia ich w odrębnych przepisach i rozdziałach Prawa budowlanego) cechuje podobieństwo wynikające charakteru tego aktu. W obu przypadkach zgłoszenie jest oświadczeniem woli inwestora albo o zamiarze wykonania inwestycji (art. 30), lub też oświadczeniem o zamiarze zmiany sposobu użytkowania już istniejącego obiektu budowlanego (art. 71). W obu przypadkach źródłem realizacji tego zamiaru, nie jest więc wola organu wyrażona w postaci stosownego aktu administracyjnego, lecz wola inwestora, któremu ustawodawca udzielił uprawnienia do złożenia takiego zgłoszenia, zamiast ubiegania się o wyrażenie zgody w postaci decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. Uprawnienie do realizacji zamiaru, o którym mowa w art. 30 i 71 Prawa budowlanego wynika z prawa własności oraz prawa swobody budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, a także woli inwestora skonkretyzowanej w zgłoszeniu. Powyższe ujęcie charakteru zgłoszenia niesie za sobą daleko idące konsekwencje procesowe.

Przede wszystkim zgłoszenie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, inwestor nie zgłasza bowiem żądania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., lecz składa oświadczenie woli o zamiarze skorzystania z ustawowego uprawnienia. Nie oczekuje też wydania przez organ aktu administracyjnego, przeciwnie, nie jest zainteresowany tym, aby organ akt taki wydał. Jeśli bowiem do wydania aktu (sprzeciwu) przez organ dojdzie, uniemożliwi to realizację zamiaru inwestora. Brak cech administracyjnego postępowania administracyjnego nie oznacza jednak, że organ nie przejawia żadnej aktywności wynikającej z faktu przyjęcia zgłoszenia. Przeciwnie, zadaniem organu jest w takim przypadku dokonanie weryfikacji formalnej i materialnej zgłoszenia i załączonej dokumentacji, przy czym czynności te wykonywane są w postępowaniu wewnętrznym, tzw. gabinetowym. Organ, prowadząc kontrolę i ocenę złożonej dokumentacji co do jej zgodności z prawem nie wykonuje jednak ani też nie uzewnętrznia tych czynności w trybie procesowym.

Kwestią odrębną jest możliwość wydania przez organ postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 71 ust. 3, czy art. 30 ust. 2 zd. drugie Prawa budowlanego). Wydanie takiego postanowienia znajduje źródło w przepisach prawa materialnego, a nie k.p.a. i ma charakter dowodowy, zmierzający do wyeliminowania braków zgłoszenia (podobnie jak przy stosowaniu art. 64 § 2 k.p.a.), nieusunięcie zaś tych braków stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu przez organ. Trudno zatem uznać tę czynność za przejaw jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że po złożeniu zgłoszenia toczy się postępowanie administracyjne, w którym organ mógłby wykorzystywać procesowe instytucje zawarte w k.p.a., np. wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Nie można też twierdzić, że milczenie organu przez określony w przepisie czas kreuje powstanie aktu administracyjnego, swoistej "milczącej zgody" na realizację zamiaru. Taka instytucja prawna nie istnieje. Jedyną przewidzianą przez prawo formą reakcji organu na nieodpowiadające prawu zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego (tj. zamiar wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego), jest wniesienie w określonym terminie sprzeciwu, po ewentualnym wydaniu postanowienia dowodowego. Takie zaś odrębne jurysdykcyjne postępowanie toczy się z urzędu jako reakcja organu na dostrzeżoną niezgodność z prawem.

Brak reakcji organu w ustawowym terminie upoważnia inwestora do realizacji zgłoszonego zamiaru, o ile w swoim oświadczeniu nie wyszedł poza granice uprawnienia wynikającego z ustawy. W przypadku zgłoszenia zmiany użytkowania, jak stanowi art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, zgłoszenie dokonane po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. Skutki prawne zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 (i art. 30 ust. 1) Prawa budowlanego, powstają zatem z upływem określonego przez ustawodawcę czasu, jeżeli właściwy organ nie wniesie w tym terminie sprzeciwu, pod warunkiem, że zgłoszenie (oświadczenie woli) było pozbawione istotnych wad formalnych i mieściło się w granicach określonych w przepisach upoważniających do dokonania zgłoszenia.

Nie można jednak wykluczyć, że nie nastąpi reakcja organu architektoniczno-budowlanego na zgłoszenie zawierające istotne braki formalne lub materialne, albo też na zgłoszenie, którego celem jest "zalegalizowanie" przez inwestora wykonanych już robót, czy też dokonanej już zmiany sposobu użytkowania i nie zostanie wniesiony sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 5 (lub art. 30 ust.6) Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego winny w takim przypadku podjąć stosowne działania określone w art. 71a lub, w zależności od okoliczności sprawy, w art. 49b lub 50, 51 Prawa budowlanego). Ponieważ, jak powiedziano wyżej, zgłoszenie jest oświadczeniem inwestora o zamiarze skorzystania z prawa do zabudowy, to skuteczność takiego zgłoszenia rozpatrywana w sferze prawa publicznego ograniczana jest uprawnieniami, które z prawa publicznego wynikają. Inaczej mówiąc, jeżeli inwestor, składając zgłoszenie poza te uprawnienia wychodzi, to nie może korzystać w tym zakresie z ochrony prawnej. Niewniesienie sprzeciwu nie chroni zatem inwestora, inaczej niż ma to miejsce w sytuacji wydania pozwolenia na budowę, które wymaga, w razie istotnych wad prawnych, eliminacji z obrotu prawnego. W przypadku zgłoszenia nie ma podstaw do eliminacji oświadczenia inwestora, organy winny zatem badać skuteczność takiego zgłoszenia i w zależności od ustaleń stosować opisane wyżej konsekwencje prawne.

Nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodne z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Nie można wobec tego uznać za trafne poglądy Sądu Wojewódzkiego, iż zgłoszenie wszczyna administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, w wyniku którego "milcząca zgoda" organu czyni postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, a działaniom inwestora nie można zarzucić samowoli.

Poglądy te, aczkolwiek nietrafne, pozostają bez wpływu na treść orzeczenia, gdyż Sąd Wojewódzki jednocześnie prawidłowo przyjął, iż organ winien podjąć postępowanie w każdym przypadku podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów. Sąd Wojewódzki dokonywał zatem ocen organów administracji, które – we wznowionym postępowaniu – odnosiły się do decyzji umarzającej wprawdzie postępowanie, ale po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym dokonaniu oględzin obiektu i przeprowadzeniu szeregu czynności dowodowych, w wyniku czego oceniono, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy na wstępie zauważyć, że naruszenie takie tylko wówczas może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeśli zostanie wykazane, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej natury procesowej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w taki sposób, iżby naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucając bowiem, iż Sąd Wojewódzki naruszył powyższy przepis przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym nie uwzględniając stanowiska strony skarżącej, podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nietrafne przyjęcie, że organy w pełni sprawę wyjaśniły. Wskazano, że Sąd Wojewódzki nie ocenił oczywistej sprzeczności pomiędzy faktem zmiany magazynu od listopada 2003 r. na dom weselny a ustaleniami oględzin z dnia 25 sierpnia 2004 r., że obiekt jest wykorzystywany jako magazyn.

Tymczasem jak wynika z treści decyzji zarówno zapadłej we wznowionym postępowaniu, jak i decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektu organy ustaliły wprawdzie, że w magazynie, jeszcze przed zgłoszeniem go do użytkowania, a więc w trakcie wykonywania robót budowlanych w toku procesu inwestycyjnego, od jesieni 2003 r., odbywały się imprezy i przyjęcia weselne, to jednak, ani z dowodów przeprowadzanych przez organ (oględziny w dniu 25 sierpnia 2004 r.), ani z załączonych zdjęć, ani nawet zeznań świadków (w tym skarżących sąsiadów) nie wynika, aby od daty przyjęcia przez organ zgłoszenia wykonania robót budowlanych w dniu 4 sierpnia 2008 r., do czasu zakończenia biegu 30 dniowego terminu od zgłoszenia zmiany użytkowania tj. do dnia 9 września 2004 r. , w obiekcie tym odbyła się chociaż jedna impreza weselna. Stan taki wynika z akt sprawy i był podstawą do przyjęcia przez organ w decyzji umarzającej postępowanie, że o ile obiekt ten mógł być użytkowany przed zakończeniem inwestycji budowlanej, to mogłoby to mieć wpływ na ocenę w aspekcie obowiązującego w dacie użytkowania przepisu art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego (zmiana sposobu użytkowania w toku procesu budowlanego),co czyniłoby bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w tym trybie. Inaczej mówiąc organ przyjął, że przedmiotem sprawy o zmianę sposobu użytkowania może być tylko okres od daty zakończenia procesu inwestycyjnego do daty upływu 30 dniowego terminu biegnącego od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania tego obiektu na dom weselny, czyli czas od 4 sierpnia do 9 września 2004 r., a nie stwierdzono, aby przyjęcia takie się w tym czasie w magazynie odbywały. Przeciwnie z oględzin wykonanych w dniu 25 sierpnia 2004 r. wynikało, że obiekt w czasie oględzin był użytkowany jako magazyn. Jak powiedziano zaś wcześniej strony, w tym skarżący nie podawali, aby we wspomnianym okresie z magazynu korzystano w inny sposób. Dowody zaś i zeznania potwierdzające wcześniejsze i późniejsze (tj. po upływie 30 dniowego terminu od zgłoszenia zamiaru zmiany użytkowania obiektu), nie mogły być brane pod uwagę w zakresie ocen dotyczących samowolnego użytkowania. Oceny takie znalazły się również w uzasadnieniu decyzji kończącej wznowione postępowanie, która była przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego. Miał zatem podstawy tenże Sąd do wyprowadzenia oceny, że aczkolwiek nie są kwestionowane fakty użytkowania obiektu przed i po okresie zgłoszenia, to nie mogą one być wzięte w tym postępowaniu pod uwagę. Zaakceptować bowiem należy wypływający z tego twierdzenia Sądu Wojewódzkiego wniosek, że do samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego może dojść wówczas, gdy obiekt taki został wybudowany i oddany do użytkowania w zgodzie z art. 54 Prawa budowlanego. Kwestie te jako niemieszczące się w granicach rozpatrywanej przez Sąd Wojewódzki sprawy nie mogły być przedmiotem ocen tego Sądu, stąd za nietrafne i przez to nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do powyższych okoliczności sprawy

Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, stwierdzić należy, iż zawiera ono określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Wprawdzie, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Sąd I instancji nie odniósł się bezpośrednio do każdego z podnoszonych zarzutów, lecz jego stanowisko w tej kwestii wynika z całokształtu przytoczonych w uzasadnieniu rozważań. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, a jak to już wykazano na wstępie nietrafne poglądy tego Sądu dotyczące kwestii materialnoprawnych i procesowego charakteru zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu pozostawały bez wpływu na treść wyroku.

Mimo tej wadliwości stanowiska Sądu Wojewódzkiego, znajdującego wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, choć uczynił to z innych przyczyn niż należało. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.