Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi spółki A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru instalacji nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U Z A S A D N I N I E

W dniu 17 września 2008 r. Spółka A. sp. z o.o. w W., dokonała zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W., zamiaru instalacji nośnika reklamowego typu ML na fundamencie przestawnym. W zgłoszeniu podano, że nośnik reklamowy zostanie posadowiony we W. przy ul. D. (róg B.) na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...].

Prezydent W., decyzją z dnia 24 września 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, wniósł sprzeciw od zamiaru instalacji ww. nośnika reklamowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2000 r. Nr XVII/529/00, a konkretnie ustalenia wynikające z §7 ust. 3 pkt 4 lit a ww. aktu, które wykluczają możliwość lokalizacji wolno stojących, wielkogabarytowych tablic reklamowych (megareklamy, tablice billboardowe i inne, kasetony, neony).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. sp. z o.o. w W., wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że organ wydający decyzję dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, gdyż zakwalifikował nośnik reklamowy typu ML, którego dotyczyło zgłoszenie, jako wielkogabarytową tablicę reklamową. Zdaniem odwołującego się wymiary nośnika (3.756 m x 2,782 m czyli 10,44 m²), nie są wystarczające do takiej oceny, stąd nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca sprzeciw. Według Spółki, przedmiotowy nośnik jest urządzeniem należącym do kategorii małych lub ewentualnie średnich urządzeń reklamowych.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2009 r. nr II – 19/09, wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane wprowadzają ogólną zasadę, w myśl której, możliwość rozpoczęcia robót budowlanych istnieje tylko po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki, które unormowane zostały w art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane. W przepisach tych wyczerpująco wyliczono te roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, z tym jednak zastrzeżeniem, że niektóre z takich robót, wskazane w art. 30 ust. 1 ustawy, wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Jeżeli w wyniku rozpatrywanego zgłoszenia organ uzna, że objęte nim roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, obowiązany jest – w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wnieść sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej.

Powołując się na § 7 ust. 3 pkt 4 (bez podania litery) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XVII/529/00 z dnia 20 stycznia 2000 r. organ zauważył, że realizacja wskazanej w niniejszym zgłoszeniu inwestycji – z racji jej umiejscowienia na obszarze objętym planem – powinna być zgodna z postanowieniami wskazanego przepisu, który wyklucza lokalizację wolno stojących, wielkogabarytowych tablic reklamowanych (megareklamy, tablice billboardowe i inne, kasetony, neony). Organ wskazując na wymiary projektowanej tablicy reklamowej (3,756 x 2,782 przy umiejscowieniu dolnej krawędzi tablicy na wysokości 3 m nad terenem) podał, że według Prezydenta Miasta przedmiotowa tablica jest tablicą wielkogabarytową i jej instalacja narusza przepisy wskazanego planu miejscowego.

Przedstawiając powyższe Wojewoda zaznaczył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne, bowiem projektowana tablica reklamowa jest wolno stojącym trwale z gruntem związanym urządzeniem reklamowym, będącym budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zastosowanie będzie miał zatem art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Według art. 29 ust. 2 pkt ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem organu, wykonywania robót budowanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a ich budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł, że mimo, że w zgłoszeniu inwestor podkreśla, iż tablica reklamowa ustawiona zostanie na przestawnej nietrwale połączonej z gruntem podstawie, to jednak obiekt ten będzie trwale związany z gruntem. Według organu, o trwałym związaniu z gruntem nie stanowi to, czy obiekt ma fundamenty lecz powiązanie z gruntem, jakim jest podstawa żelbetowa. W przypadku gdy budowlą taką jest nośnik reklamowy, a więc obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem, nawet gdyby nie był zagłębiony w ziemi (tak też NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r., II SA 1617/98). Przedmiotowa inwestycja przewiduje takie powiązanie, poprzez oparcie konstrukcji na podstawie żelbetowej z betonu, w której osadzonych jest 6 kotew o średnicy 30 mm, co uniemożliwia rozpatrywanie przedmiotowej inwestycji w kategoriach instalowania tablic i urządzeń reklamowych. Konkludując Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mimo zatem niepełnego i przez to niewłaściwego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, zawarte w nim rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył Spółka A. sp. z o.o. w W., wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Inwestor w odwołaniu kwestionował bowiem prawidłowość ustalenia poczynionego przez organ pierwszej instancji w przedmiocie zakwalifikowania tablicy reklamowej jako obiektu wielkogabarytowego, a organ odwoławczy świadomie nie ustosunkował się do tego zarzutu, gdyż zdawał sobie sprawę z tego, że obrona stanowiska organu pierwszej instancji jest niemożliwa. Oznacza to, że w istocie sprzeciw wniesiony przez Prezydenta nie był uzasadniony. Zdaniem skarżącego, utrzymanie decyzji na podstawie innej argumentacji i innych przyczyn niż określone w przez organ pierwszej instancji sprawia, że strona postępowania zostaje pozbawiona możliwości kontroli w postępowaniu dwuinstancyjnym. Na tym etapie nie może już bowiem odwołać się od decyzji organu odwoławczego, pomimo, że w decyzji tej wskazana jest inna przyczyna wniesienia sprzeciwu, przez co zyskuje ona charakter decyzji pierwszoinstancyjnej.

W dalszej części skargi inwestor, kwestionując argumentację Wojewody uzasadniającą wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, podniósł, że zgłoszone urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (budowlą), gdyż nie jest trwale związane z gruntem. Zdaniem skarżącego do przedmiotowego obiektu zastosowanie znajduje art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, zatem instalacja przedmiotowego urządzenia jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia. Na poparcie prezentowanego poglądu zacytowano obszerny fragment wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05 (LEX nr 266955) oraz przywołano liczne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Skarżący zauważył, że organ kwalifikując nośnik reklamowy dzieli urządzenie na poszczególne elementy – podstawę żelbetową i resztę, co jest niezgodne z prawem. Idąc za myślą organu zauważa też, że skoro przedmiotowe urządzenie jest montowane do betonowej podstawy, to nie jest związane z gruntem. Okoliczność ta uzasadnia tezę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym do którego powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące instalowania urządzeń reklamowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości przedstawioną już argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Zastosowanie się do zawartych w nich zasad istotnie rzutuje bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Poddając ocenie zaskarżoną decyzję Wojewody należało mieć na uwadze, że organ ten, działając jako organ odwoławczy, przede wszystkim związany jest wymogami wynikającymi z jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych oraz zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji zobowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć zaskarżoną odwołaniem sprawę, rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia organu drugiej instancji wyznaczają zatem elementy podmiotowe i przedmiotowe tworzące sprawę administracyjną będącą przedmiotem rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy może orzekać tylko w takim zakresie, w jakim orzekał organ pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 1995 r. IV SA 368/95). Sprawa rozstrzygana przez organ drugiej instancji musi być tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana choćby materialnoprawej podstawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 607).

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organy obu instancji orzekały w toku rozpoznania sprawy na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.). Przepis ten określa przesłanki, których zaistnienie obliguje organ do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Wskazać jednak wypada, że organ pierwszej instancji, składając sprzeciw wobec zgłoszonego przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego, przywołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem organ wnosi sprzeciw w przypadku, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgłoszony nośnik reklamowy zalicza się do wielkogabarytowych tablic reklamowych, zatem jego lokalizacja jest niezgodna z § 7 ust. 3 pkt 4 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w obszarze swojego działania wyklucza tego typu inwestycje. Z kolei organ odwoławczy uznając, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest "niepełne a przez to niewłaściwe", podstawy do wniesienia sprzeciwu dopatruje się w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, szeroko argumentując, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W konkluzji organ uznaje, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, mimo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowe. Wynika z tego jasny wniosek, że skoro Wojewoda zakwestionował jedynie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, to zgodził się z jej pozostałymi elementami, a więc również z rozstrzygnięciem i przywołaną w niej podstawą prawną. Co jednak istotne – i no to również zwraca uwagę skarżący – organ odwoławczy w ogóle we własnym zakresie nie zbadał, czy wskazana przez organ I instancji podstawa wniesienia sprzeciwu zaistniała. Mimo zarzutów odwołania organ nie dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem dopuszczalności zrealizowania na obszarze obowiązywania tego planu urządzenia reklamowego o takich gabarytach, jak w przedmiotowym zgłoszeniu. Rozpatrując odwołanie Wojewoda nie odniósł się też do treści art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. W rezultacie nie dokonał powtórnej oceny, czy zgłoszone roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym pominął zarzut odwołania, wskazujący na wadliwe zastosowanie w sprawie przepisu § 7 ust. 3 pkt 4 lit a planu miejscowego. Powyższe stanowi naruszenie art. 15 k.p.a., który nakłada na organ drugiej instancji obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie a więc również z odniesieniem się do twierdzeń, wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu. W konsekwencji prowadzi również do naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. W tych okolicznościach – wobec zaistniałych uchybień - nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że uzasadnienie organu pierwszej instancji jest niepełne z tego powodu, że nie zawiera argumentacji uzasadniającej wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji nie wskazywał ww. przepisu jako podstawy wniesienia sprzeciwu, trudno zatem aby przesłankę tę uzasadniał. Wojewoda – co wprost wynika z uzasadnienia jego decyzji – nie zakwestionował podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji.

Nie można nie dostrzec, że argumentacja wskazująca na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy jako na podstawę wniesienia sprzeciwu, pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda dokonał zatem swoistego uzupełnienia (a w zasadzie zmiany) podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w uzasadnieniu swojej decyzji zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniać miała rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji w takim kształcie tworzy sytuację, w której strona uzyskuje stanowisko organu odwoławczego podjęte na podstawie zupełnie nowych przesłanek ustawowych, do których nie może już się odnieść w toku instancji. Tym samym strona została pozbawiona możliwości ubiegania się o kontrolę podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, która wykazana została dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wobec argumentacji zawartej w decyzji Wojewody trzeba bowiem przyjąć, że organ odwoławczy uznał, że istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu ale z innych powodów niż wskazane przez organ pierwszej instancji. Takie zachowanie organu drugiej instancji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto mając na uwadze fakt, że organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie organu pierwszej instancji jest niepełne i wadliwe, gdyż nie zawiera argumentacji na rzecz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, że doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organ kontrolny utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji praktycznie nie uznał wyrażonego w niej stanowiska co do zakwalifikowania projektowanej tablicy jako naruszającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że organ odwoławczy uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem podstawy prawnej wskazanej przez organ pierwszej instancji doprowadził do sytuacji, w której naruszono w istotny sposób zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czym ograniczono również gwarancje procesowe strony. W tym względzie wskazać też można na orzecznictwo sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z dnia 19 września 2007r. (IV SA/Wa 140/07, LEX nr 372513) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który należy podzielić, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)". Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z 28 marca 2006 r. (w sprawie II OSK 664/05, Lex 198350) i z dnia 23 listopada 2006 r. (I OSK 451/06, Lex 290649).

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty rozpoznający niniejszą sprawę Sąd, stwierdził, że wobec przedstawionych wyżej naruszeń prawa procesowego, niedopuszczalne jest utrzymanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji.

Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze Wojewoda zobligowany będzie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, odnosząc się również do zarzutów zawartych w odwołaniu. Podejmując rozstrzygnięcie kończące postępowanie, organ będzie miał na uwadze konieczność orzekania przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejącego na ten moment. Sąd zwraca również uwagę, że organ odwoławczy jest organem posiadającym kompetencje reformacyjno – kasatoryjne, zatem niewątpliwie ma uprawnienia do modyfikacji uzasadnienia organu pierwszej instancji, niemniej organ ten musi przy tym uwzględnić konieczność wypowiedzi w sprawie tożsamej.

Reasumując, wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. - musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z przedstawionych wyżej względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd przy orzeczeniach uwzględniających skargę przepisu art. 152 tej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 tego aktu.