Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 377/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 377/17 oddalił skargę [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 44 § 4 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydany w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. został skarżącemu skutecznie doręczony w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 26 września 2016 r., gdy tymczasem skarżący odebrał go od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dopiero w dniu 25 stycznia 2017 r. i od tego też dnia rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy treść tego przepisu powinna być zastosowana w niniejszym postępowaniu przez Sąd.

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] wniósł o:

1. uchylenie prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 377/17;

2. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, za postępowanie przed Sądem drugiej instancji;

4. przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z dnia 25 listopada 2020 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

I.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.

1. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm. – stan prawny obowiązujący w dniach wystawienia i doręczenia tytułu wykonawczego nr [...]; dalej powoływana jako "U.p.e.a."). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepisy U.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd trafnie ustalił, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy K.p.a. o doręczeniach.

2. Zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. (stan prawny na dzień wystawienia i dzień doręczenia tytułu wykonawczego), pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.

3. Tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony [...] września 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] doręczono [...] na adres podawany przez niego w pismach kierowanych do organu nadzoru budowlanego przed wystawieniem tytułu wykonawczego, będący jednocześnie adresem zameldowania skarżącego.

4. Zgodnie z art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

5. Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

6. Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty, w której doręczono skarżącemu tytuł wykonawczy i dołączonego do niej zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że: a) 12 września 2016 r. doręczyciel podjął próbę doręczenia tytułu wykonawczego, jednakże nie zastał adresata; b) w związku z tym pismo zostało złożone na okres 14 dni w urzędzie pocztowym [...]; c) zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata; d) z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od pozostawienia zawiadomienia, 20 września 2016 r. doręczyciel pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia; e) ponieważ adresat nie podjął przesyłki w terminie 14 dni od pierwszego zawiadomienia, 28 września 2016 r. została ona zwrócona do nadawcy, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

7. W tej sytuacji należało uznać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 44 § 4 K.p.a., stwierdzając, że tytuł wykonawczy został doręczony skarżącemu 26 września 2016 r.

8. W świetle art. 27 § 1 pkt 9 U.p.e.a., zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązany może wnieść w terminie 7 dni, a tytuł wykonawczy powinien zawierać pouczenie o przysługiwaniu tego prawa.

9. W tytule wykonawczym nr [...] zawarto odpowiednie pouczenie.

10. [...] złożył zarzut dotyczący wyżej wymienionego tytułu wykonawczego w dniu 1 lutego 2017 r. (data oddania pisma w placówce pocztowej), błędnie wskazując datę jego wystawienia (10 stycznia 2017 r.) i omyłkowo oznaczając pismo, w którym wniósł zarzut, datą 12 marca 2012 r.

11. Nie ulega więc wątpliwości, że zarzut skarżącego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego został wniesiony po terminie – prawie cztery miesiące po jego upływie, co nastąpiło 3 października 2016 r.

12. Nie znajduje oparcia w aktach sprawy zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że skarżący odebrał tytuł wykonawczy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero 25 stycznia 2017 r. Wynika z nich, że tego dnia [...] doręczono nie tytuł wykonawczy, lecz pismo z dnia 10 stycznia 2017 r., stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 2 stycznia 2017 r. o zawieszenie postępowania. W piśmie tym zawarto informację o tym, że tytułem wykonawczym z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego.

13. Nawet jednak, gdyby 25 stycznia 2017 r. skarżący faktycznie odebrał tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2016 r., to późniejsze "powtórne" doręczenie tego tytułu, czy wydanie go z akt sprawy, nie "zniweczyłoby" skutku prawidłowego doręczenia w trybie art. 44 K.p.a., a tym samym nie spowodowałoby otwarcia na nowo terminu do wniesienia zarzutu (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 336/17; z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II OSK 183/16; z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt. II FSK 636/09 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

14. Podnoszona przez [...] okoliczność, że organ pierwszej instancji nie stwierdził, iż zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego został wniesiony po terminie, nie miała znaczenia dla oceny legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zarówno organ rozpatrujący zarzut, jak i organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zarzutu, zobowiązane są z urzędu zbadać zachowanie terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 U.p.e.a. Zarzut wniesiony po terminie nie może zostać rozpatrzony przez organ egzekucyjny - nie wywołuje skutków wynikających z U.p.e.a. Rozpatrzenie takiego zarzutu stanowi rażące naruszenie art. 27 § 1 pkt 9 U.p.e.a. Dlatego organ rozpatrujący zażalenie, stosując odpowiednio przepisy K.p.a., nie jest w tym przypadku związany ograniczeniem wynikającym z art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. (zakazem wydania postanowienia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie) i zobowiązany jest do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 K.p.a. jest niezasadny.

II.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.

1. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania – przyp. Sądu) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Powołany przepis ma charakter "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdziwszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z powyższych względów, także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł odnieść rezultatu oczekiwanego przez wnoszącego skargę kasacyjną.

III.

1. Jak powyżej wywiedziono (pkt I.14), zarzut wniesiony po upływie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego jest bezskuteczny. W takim przypadku nie ma więc podstaw do jego rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwą procesową formą załatwienia przez organ egzekucyjny "spóźnionego" zarzutu jest zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 U.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonego zarzutu (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3770/14 – niepublikowany; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

2. Jeśli jednak dojedzie do rozpatrzenia zarzutu przez organ egzekucyjny, a na postanowienie tego organu zostanie wniesione zażalenie do organu wyższego stopnia, to mocą art. 18 U.p.e.a. w zw. z art. 144 K.p.a., organ ten będzie zobowiązany do odpowiedniego zastosowania art. 138 K.p.a. Ponieważ postępowanie w sprawie rozpatrzenia zarzutu zostało już wszczęte i rozstrzygnięte postanowieniem organu egzekucyjnego, organ wyższego stopnia nie może uchylić zaskarżonego postanowienia w całości i odmówić wszczęcia postępowania. Takie rozstrzygnięcie pozostawałoby poza katalogiem zawartym w art. 138 K.p.a. Organ rozpatrujący zażalenie nie może też postąpić tak, jak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w przedmiotowej sprawie, tj. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i stwierdzić brak podstaw do rozpatrzenia zarzutu. Takie rozstrzygnięcie również narusza art. 138 K.p.a., w tym art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który powołano w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r.

3. Ponieważ rozpatrzenie bezskutecznego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowi rażące naruszenie art. 27 § 1 pkt 9 U.p.e.a., to za właściwą formę procesową rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia "spóźnionego" zarzutu należy uznać uchylenie tego postanowienia i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 417/18 i z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II FSK 1196/11 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2018, komentarz do art. 27) .

4. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zostało zatem wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez rozpatrzenie odwołania w sposób tylko częściowo odpowiadający jego dyspozycji. Uchybienie to ma jednak charakter stricte procesowy i nie mogło mieść wpływu na wynik sprawy. Materialnoprawny skutek rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać zawarte w zaskarżonym postanowieniu (uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie w całości postępowania w pierwszej instancji) jest bowiem ten sam – potwierdzenie bezskuteczności zarzutu wniesionego przez [...].

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że: a) błędne jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w której Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, nie dostrzegając wadliwości zawartego w nim rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; b) uchybienie to pozostaje bez wpływu na zgodność zaskarżonego wyroku z prawem.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku "o uchylenie prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 377/17", należy zauważyć, że zgodnie z 191 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie o stwierdzeniu prawomocności wyroku z pewnością nie jest postanowieniem, o którym mowa w powołanym przepisie. W świetle art. 169 § 1 i § 2 P.p.s.a. prawomocność orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdza ten sąd lub referendarz sądowy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem właściwy do uchylenia lub zmiany postanowienia o stwierdzeniu prawomocności wyroku z dnia 25 października 2017 r. W tym zakresie właściwy jest Sąd pierwszej instancji, który może wydać postanowienie na podstawie art. 165 P.p.s.a. Należy przy tym nadmienić, że z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest prawomocny od 9 lutego 2021 r.