III SA/Kr 1081/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-17	
Data wpływu	2025-08-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska
Marta Kisielowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1985 nr 14 poz 60; Art. 36; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Marta Kisielowska (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 czerwca 2025 r. nr SKO.Dr/4122/7/2025 w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego M. I. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 czerwca 2025 r. SKO.Dr./4122/7/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy D. z 31 marca 2025 r. nakazującej M. I. (dalej: "skarżący") przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] D. – S. w miejscowości D. poprzez usunięcie ogrodzenia działki nr [...] z pasa drogowego działki ewidencyjnej numer [...] i [...] w D., ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a."), art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej: "u.d.p.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

19 grudnia 2024 r. sporządzono protokół wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów dla działek: [...], [...] (stanowiących własność Gminy D.), [...] oraz [...] (stanowiących własność skarżącego) oraz [...] stanowiącej własność P. O. i E. O. W czynnościach wziął udział skarżący, pozostali właściciele nie brali w nich udziału. Opisano sposób stabilizacji punktów granicznych numer: 38376 (numery działek- [...], [...], [...], [...]) – istniejący kamień graniczny, 38375 (działki: [...], [...]) - rura metalowa; 38374 (działki: [...], [...], [...]) - istniejący kamień graniczny; 38392 (działki: [...], [...]) – rura metalowa. Skarżący podpisał protokół.

16 stycznia 2025 r. Wójt Gminy D. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej nr [...] D. – S. w miejscowości D. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie ogrodzenia działki [...] przez skarżącego. Wskazano, że skarżący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi, ani o zezwolenie nie wystąpił, nie zawarł też odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p.

4 lutego 2025 r. przeprowadzono oględziny, na których stawił się skarżący. Stwierdzono lokalizację ogrodzenia w postaci siatki leśnej na drewnianych słupkach. W protokole ustalono, że według załączonego szkicu ogrodzenie znajduje się częściowo w pasie drogowym. Skarżący wniósł uwagi do załączonego szkicu polowego, wskazując że dokument został zmieniony poprzez naniesienie długopisem ogrodzenia i granicy. Skarżący oświadczył, że nie posiada zezwolenia na lokalizację ogrodzenia od strony drogi publicznej. W protokole wskazano, że wykonano dokumentację fotograficzną, która stanowi załącznik do protokołu. Skarżący wniósł zastrzeżenia do protokołu w odniesieniu do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...].

Geodeta sporządził szkic polowy i wskazał, że pas drogowy drogi gminnej nr [...] D. – S. w miejscowości D. został zajęty poprzez umieszczenie w nim części ogrodzenia działki nr [...]. Ustalił, że powierzchnia działki [...] wchodzącej w skład drogi gminnej zajętej przez ogrodzenie to 15 m2.

Decyzją z 31 marca 2025 r. Wójt Gminy D. nakazał skarżącemu przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] D. – S. w miejscowości D. poprzez usunięcie ogrodzenia działki nr [...] z pasa drogowego działki ewidencyjnej numer [...] i [...] w D.

W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w czasie oględzin pracownicy organu nie odnaleźli punktu granicznego wcześniej wznawianego przez geodetę. Skarżący podniósł, że osoby przeprowadzające czynność oględzin nie posiadały uprawnień geodezyjnych. Skarżący wskazał, że w czasie oględzin złożył wniosek o powołanie nowego geodety, który określi w sposób zgodny z prawem przebieg ogrodzenia względem drogi gminnej – "wnosi o sprawdzenie, czy tak może być". Zdaniem skarżącego protokół nosi znamiona podrobionego.

Decyzją z 4 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy D. Organ wskazał, że do akt postępowania dołączono protokół wznowienia znaków granicznych, z którego wynika, że ogrodzenie zostało zlokalizowane w pasie drogowym działki nr [...] i [...] w D. W toku postępowania przeprowadzono oględziny, a w toku oględzin ustalono, że ogrodzenie znajduje się częściowo w pasie drogowym. Do protokołu dołączono zdjęcia. Następnie do akt sprawy dołączono szkic wykonany przez uprawnionego geodetę, z zaznaczonym terenem pasa drogowego zajętym przez ogrodzenie, ze wskazaniem, że powierzchnia stanowi 15 m2. W piśmie z dnia 7 marca 2025 r. geodeta potwierdził, że na dzień pomiaru w terenie, pas drogowy drogi gminnej nr [...] D. – S. został zajęty poprzez umieszczenie w nim części ogrodzenia działki [...].

W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez właściciela działki nr [...] w D. bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem zgodnie z art. 36 u.d.p. należało orzec o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym niepełnym, nieobiektywnym i niezweryfikowanym, co skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej,

- art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, nieuwzględnienie zgłaszanych zastrzeżeń, wniosków dowodowych oraz uniemożliwienie pozyskania alternatywnej opinii geodezyjnej, co naruszyło zasadę jawności i kontradyktoryjności.

- przepisów prawa materialnego:

- art. 36 ust. 1 i 2 u.d.p. przez błędne przyjęcie, że stan ogrodzenia kwalifikuje się jako zajęcie pasa drogowego, mimo że brak jest jakichkolwiek obiektywnych, precyzyjnych i zweryfikowanych danych potwierdzających jego położenie względem granicy działki drogowej.

Skarżący podniósł, że w protokole wznowienia znaków granicznych dokonano niezaakceptowanych przez skarżącego zmian - dopisków długopisem, obejmujących przebieg granicy i ogrodzenia. Skarżący podniósł, że geodeta dokonał dodatkowo ustalenia granic między działkami skarżącego. W ocenie skarżącego ustalenia zawarte w protokole wznowienia znaków granicznych są arbitralne, dokonane bez precyzyjnych pomiarów i bez wykorzystania obowiązujących technik geodezyjnych, elementów osnowy geodezyjnej. Skarżący zarzucił, że organy nie dopuściły wnioskowanego przez skarżącego dowodu o przeprowadzenie niezależnej opinii geodezyjnej. Skarżący podniósł, że 9 grudnia 2024 r. nie było ustalonej granicy.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z zawartymi w art. 4 u.d.p. definicjami: "pas drogowy" to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (pkt 1); "droga" to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (pkt 2).

Zgodnie z art. 36 u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

W sprawie niesporną okolicznością było, że skarżący nie występował o zgodę na zajęcie pasa drogowego, ani taką zgodą nie dysponował. Sporne było natomiast, czy ogrodzenie skarżącego zostało umieszczone w pasie drogowym.

W ocenie Sądu ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącego nie budzi wątpliwości, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Należy bowiem wskazać, że ani z dołączonej do akt dokumentacji zdjęciowej, ani z dokumentacji geodezyjnej, nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że ogrodzenie działki skarżącego wchodzi w pas drogowy drogi gminnej nr [...] w D. W rezultacie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie sposób potwierdzić, że ogrodzenie działki skarżącego zostało umieszczone na działce drogowej wskazanej w zaskarżonej decyzji, a tym bardziej nie sposób stwierdzić, że zostało umieszczone w granicy pasa drogowego.

Należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w zaskarżonej decyzji nie odniosło się w ogóle do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącego dotyczących ustaleń stanu faktycznego, wskazując jedynie, że ustalenia te nie budzą wątpliwości. Dla uzasadnienia tego stanowiska organ II instancji odwołał się do protokołu oględzin. Należy jednak zaznaczyć, że w treści protokołu odwołano się nie do ustaleń dokonanych w terenie, ale do ustaleń zawartych w sporządzonych przez geodetę szkicach – kwestionowanych przez skarżącego.

Organ II instancji pominął również zgłaszany przez skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Tymczasem, zdaniem Sądu zalegające w aktach sprawy dokumenty – nie wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że ogrodzenie działki skarżącego było umieszczone na działce wskazanej w zaskarżonej decyzji, a tym bardziej nie potwierdzają, aby było umieszczone w pasie drogowym. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 381/22), że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". Uwagi te należy również odnieść do decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego – wydanie takie decyzji musi być bowiem poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że pas drogowy został przez skarżącego zajęty.

W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18).

Okoliczność zajęcia pasa drogowego powinna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym urządzenia z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022r. II GSK2680/21).

Zaznaczyć należy, że skarżący od początku kwestionował okoliczność umieszczenia ogrodzenia w pasie drogi oraz na działce Gminy. Podkreślenia wymaga, że w toku oględzin nie stwierdzono naruszenia pasa drogowego spornym ogrodzeniem – wskazano bowiem, że okoliczność zajęcia pasa drogowego wynika z szkiców sporządzonych przez geodetę. Równocześnie, skarżący podnosił, że w toku oględzin pracownicy nie odnaleźli znaków granicznych. W aktach sprawy brak jest podstawowych dla postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego dokumentów – wypisu z rejestru gruntów wskazującego na właściciela nieruchomości, potwierdzenia, że jest ona drogą, a także kto jest zarządcą drogi. Przede wszystkim jednak, w aktach sprawy brak jest dokumentu geodezyjnego z naniesionymi granicami pasa drogowego, a także umiejscowienia ogrodzenia skarżącego w odniesieniu do granic pasa drogowego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ zobowiązany jest do ustalenia istotnych dla zastosowania normy prawnej określonej w art. 36 u.d.p. okoliczności faktycznych – zajęcia pasa drogowego i braku zezwolenia lub przekroczenia jego granic. W niniejszej sprawie niesporną okolicznością jest, że skarżący nie dysponował zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, sporne jest natomiast, czy ogrodzenie należące do skarżącego zostało umieszczone w pasie drogowym.

Jak stanowi art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2).

Podkreślić należy, że organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r., III OSK 1642/24).

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 662/24), zgodnie z którym z przepisów art. 78 § 1 i art. 81 k.p.a. nie wynika obowiązek weryfikowania dowodu dopuszczonego przez organ z urzędu w każdym przypadku kwestionowania go przez stronę. Przeciwnie, przeprowadzanie kolejnych dowodów jest pożądane wówczas, gdy zgromadzone dowody budzą wątpliwości bądź nie są wystarczające do wydania decyzji. Jednakże organ nie może pomijać milczeniem wniosków dowodowych strony, tym bardziej tych, które dotyczą kluczowych dla sprawy kwestii niewykazanych w postępowaniu dowodami. Zdaniem Sądu – organ I instancji powinien był wezwać skarżącego o wyjaśnienie treści wniosku zawartego w protokole oględzin, natomiast organ II instancji powinien był – zgodnie z art. 136 k.p.a. - przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podnieść należy, że skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przedmiocie umiejscowienia ogrodzenia w stosunku do granicy pasa drogowego. Równocześnie, zakwestionował – dokonane bez udziału skarżącego i poza postępowaniem administracyjnym - szkice sporządzone przez geodetę powołanego do wznowienia znaków granicznych, a nie prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie ustalenie miejsca, w którym umieszczono ogrodzenie – czy znajduje się ono w granicy działki skarżącego, czy poza nią, czy znajduje się w pasie drogowym dotyka de facto sporu o granice pomiędzy działką skarżącego a działką Gminy, jest zatem sporem o zasięg prawa własności. Tym bardziej wymagało wnikliwego i wszechstronnego ustalenia przez organ administracji publicznej.

Zdaniem Sądu za dowolne należy uznać ustalenia poczynione przez organ I i II instancji, w świetle których okoliczność zajęcia pasa drogowego przez ogrodzenie skarżącego nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu dokumenty stanowiące podstawę dokonanych ustaleń nie pozwalają na zweryfikowanie poprawności twierdzenia organów, co do umiejscowienia ogrodzenia, przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez ogrodzenie. Nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty, został ustalony przebieg pasa drogowego, a przede wszystkim fakt, że w jego obrębie znalazło się ogrodzenie skarżącego.

W tym zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, czym naruszono art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji mają charakter dowolny. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia miejsca umieszczenia ogrodzenia skarżącego - w szczególności przebiegu granicy pasa drogowego, a także miejsca usytuowania spornego ogrodzenia wobec tego pasa – celem ustalenia, czy ogrodzenie zostało usytuowana w pasie drogowym. Dopiero w razie pozytywnego zweryfikowania przesłanek zajęcia pasa drogowego przez urządzenie skarżącego będzie możliwe rozstrzygnięcie na podstawie art. 36 u.d.p.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz.143, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a.