Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 575/23 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 maja 2023 r., nr SKO.4114.214.2023 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W ŁODZI WYROKIEM Z 19 WRZEŚNIA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI D. Z. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W ŁODZI Z 2 MAJA 2023 R. W PRZEDMIOCIE UZNANIA ZA NIENALEŻNIE POBRANE I ZWROTU ZASIŁKU PIELĘGNACYJNEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ PREZYDENTA MIASTA Z.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 7 października 2019 r. Prezydent Miasta Z. przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca do 31 października 2019 r. w kwocie 184,42 zł miesięcznie oraz na okres od 1 listopada 2019 r. do 30 września 2021 r. w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Następnie decyzją z 1 października 2021 r. Prezydent Miasta Z. zmienił wskazaną powyżej decyzję, przyznając skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 zł miesięcznie od 1 października 2021 r. do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 24 marca 2023 r. Prezydent Miasta pozyskał dane z rejestru EKSMOON, z których wynikało, że 2 września 2021 skarżący wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Stosowne orzeczenie zostało wydane 20 października 2021 r. i na jego podstawie skarżący został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia 31 października 2023 r. W wyniku powyższych ustaleń Prezydent Miasta decyzją z 29 marca 2023 r. orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany skarżącemu w okresie od 1 listopada 2021 r. do 28 lutego 2023 r. w kwocie 3 453,44 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi oraz zażądał zwrotu tego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 2 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności sprawia, że poprzednie orzeczenie utraciło moc, powodując wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny skarżącemu. W ocenie Kolegium prawidłowe pouczenie skarżącego o warunkach przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego umożliwia uznanie zasiłku wypłaconego w okresie od 1 listopada 2021 r. do 28 lutego 2023 r. za nienależnie pobrane.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie można było uznać, że skarżący został prawidłowo pouczony o konieczności niezwłocznego zawiadomienia organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z tego obowiązku, gdyż takiego pouczenia nie można utożsamiać z samym brzmieniem rozstrzygnięcia w zakresie daty końcowej, do której nastąpiło przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu nowe orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym sensie, że skarżący nadal pozostaje niepełnosprawny w stopniu znacznym. Ponadto, zdaniem składu orzekającego, brzmienie przepisów epidemicznych powoduje, że można dopuścić pogląd o pozostawaniu w mocy orzeczenia o niepełnosprawności z 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), dalej: uśr, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym, które podlega zwrotowi, nie jest wystarczające pouczenie zawarte w sentencji decyzji określające termin końcowy jej obowiązywania, jednoznacznie wskazujące konsekwencje uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy jest to najbardziej klarowne pouczenie, jakie skarżący może otrzymać, a jednocześnie w pełni zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy świadczeń rodzinnych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd normy prawa materialnego i przepisów postępowania opisanych w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez:

a) błędne wskazania, że organ drugiej instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mający na celu ustalenie, czy świadczenie było wypłacone mimo braku do niego prawa, podczas gdy decyzją z dnia 1 października 2021 r. Prezydenta Miasta Z. zmieniono przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a w sentencji tej decyzji wskazywano już na konsekwencje wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub jej stopniu w następstwie czego organ dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony ustalić, że skarżący otrzymał odpowiednie pouczenia, skoro w sentencji ww. decyzji odniesiono się do istotnej okoliczności prawnej, jaką jest wydanie nowego orzeczenia;

b) błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, gdyż w toku postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jak i o uznanie świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi organy administracji nie są władne ustalać ani stanu zdrowia, czy też stanu psychofizycznego wnioskodawcy i jego zdolności rozumienia tekstu pisanego i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia (a tym bardziej różnicować sposób formułowania pouczeń w zależności od zdolności percepcyjnych odbiorcy), a ponadto brak jest dowodów świadczących o tym, że skarżący miał problem ze zrozumieniem udzielonego mu pouczenia;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia a jedynie przytoczenie fragmentów uzasadnień orzeczeń bez przeniesienia rozważań z nich wynikających na grunt rozpoznawanej sprawy, jak i brak uznania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c podstawą uchylenia orzeczenia, mimo że wywody Sądu na to wskazują.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że sentencja decyzji wydłużającej okres, na który przyznano zasiłek, określa jasno termin końcowy przysługiwania tego świadczenia, a pouczenie o obowiązku informowania o zmianach wpływających na możliwość pobierania świadczenia i związanych z tym konsekwencjach znajdowało się na końcu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Odnotować w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują, jak powinno wyglądać prawidłowe pouczenie beneficjenta świadczeń rodzinnych skonstruowane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr. Wskazówek takich natomiast udziela orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazywały, że wspomniane pouczenie nie powinno sprowadzać się do powtórzenia treści przepisów prawa, ale powinno być zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy, tak aby miał on świadomość pobierania nienależnego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego). Pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, powinno być zamieszczone w odrębnym piśmie doręczonym beneficjentowi, o ile nie znajduje się ono w treści wydanej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2208/21, z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1365/22, z 25 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1870/21, czy z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2993/23).

Analiza znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego decyzji wskazuje, że skarżący został prawidłowo poinformowany o obowiązku poinformowania właściwego organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Odpowiednie klauzule znalazły się bowiem w decyzji z 7 października 2019 r. przyznającej zasiłek a treść rozstrzygnięcia przedłużającego okres, na który przyznane zostało to świadczenie, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych sygnalizowanych przez Sąd pierwszej instancji na gruncie interpretacji przepisu stanowiącego podstawę przedłużenia okresu zasiłkowego. Z rozstrzygnięcia tego wynika bowiem wprost, że zasiłek przyznawany jest do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie dłużej jednak niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia przy tym wymaga, że wydanie nowego orzeczenia nie powinno być utożsamiane wyłącznie z orzeczeniem o ustaniu stanu niepełnosprawności, w związku z czym uzyskanie każdego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności powoduje ustanie okresu zasiłkowego. Wydanie orzeczenia wskazującego, że niepełnosprawność nie ustąpiła, powoduje jedynie, że jego adresat jest uprawniony do ubiegania się o kolejne, odrębne świadczenie. Przyjąć zatem należy, że skarżący jako adresat wspomnianych decyzji miał świadomość, że uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności powoduje ustanie okresu zasiłkowego i jako takie powinno zostać w określonym terminie zgłoszone właściwemu organowi.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Zgodnie bowiem z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. w szczelności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2796/23).

Analizowane pod tym kontem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na jego istotną wadliwość na skutek sformułowania przez skład orzekający wywodu, z którego nie wynika, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że obie decyzje wydane przez orzekające organy zasługiwały na uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że brzmienie rozstrzygnięcia w zakresie daty końcowej, do której nastąpiło przyznanie świadczenia, nie może zostać uznane za realizację pouczenia skarżącego o okolicznościach, które mogą przesądzić o uznaniu zasiłku wypłaconego w okresie od 1 listopada 2021 r. do 28 lutego 2023 r. za nienależnie pobrany. Nie pozwala w pełni na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, co z kolei oznacza, że zaskarżony wyrok, z uwagi na kształt jego uzasadnienia, nie w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa podlegał uwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił ją.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest zasadne.