Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2878/23 w sprawie ze sprzeciwu L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2023 r., nr 1316/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2878/23, oddalił sprzeciw L. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2023 r., nr 1316/23.

Powyższą decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań L. sp. z o.o. z siedzibą w W., "C. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr IWT/73/2023, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlanego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) [zatwierdzającej A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. projekt budowlany inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z częścią usługową i garażami podziemnymi na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., zezwalającej na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka), wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania", tj.:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 1 zd. pierwsze i art 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez dokonanie oceny naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez WINB z zupełnym pominięciem argumentacji wskazanej w sprzeciwie, a tym samym uchylenie się od rozpatrzenia zarzutu podniesionego przez skarżącą, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozważenie argumentacji poruszonej przez Spółkę w sprzeciwie mogło doprowadzić do wydania wyroku o odmiennej treści niż zapadł w niniejszej sprawie;

2) art. 151a § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., zwana dalej: "ustawą środowiskową"), poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że w postępowaniu odwoławczym przed WINB doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. z powodu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji odmiennej, a mianowicie uchylenia decyzji PINB i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu złożonego przez niego 15 maja i 29 czerwca 2023 r., a to ze względu na nieuzyskanie przez niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia objętego tym projektem, wbrew art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie naruszenia przez WINB art. 138 § 2 k.p.a. powinno było doprowadzić WSA w Warszawie do wydania wyroku o odmiennej treści niż zapadł w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Na powyższe zwrócił uwagę także Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie tutejszego Sądu, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

W niniejszym przypadku, ze względu na wskazany przez WINB w decyzji kasacyjnej zakres postępowania wyjaśniającego, m.in. - "konieczność ustalenia zgodności inwestycji pod kątem art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" - a także biorąc pod uwagę stanowisko Spółki zawarte we wniesionym sprzeciwie, iż "inwestycja objęta projektem (...) nie spełnia przesłanek warunkujących zastosowanie któregokolwiek z wyjątków określonych art. 72 ust. 2 o.o.ś., uzasadniających odstąpienie od obowiązku uzyskania nowej decyzji środowiskowej"; oraz że "w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nie dojdzie do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze pozwolenie na budowę, ani zmieniającej jakąkolwiek inną decyzję wymienioną w art. 72 ust. 1 omawianej ustawy"; "zatwierdzenie nowego projektu, czy udzielenie pozwolenia na wznowienie robót nie stanowi przecież tego rodzaju zmiany (w szczególności po uchyleniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny, a następnie samego pozwolenia, jak w niniejszej sprawie)", obowiązkiem Sądu I instancji było odniesienie się do powyższego zagadnienia. Sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "organ I instancji zobowiązany był również dokonać analizy inwestycji w kontekście jej zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatwierdzając projekt budowlany w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ powinien ocenić, czy dokonane zmiany projektowe, są istotne w odniesieniu do wymagań decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2 maja 2017 r. nr 473/OŚ/2017 o środowiskowych uwarunkowaniach.". Skoro organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej odniósł się do powyższej kwestii, a Spółka zmierzała do podważenia wyrażonego przez organ II instancji stanowiska, powinna być ona także przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego. Sąd I instancji winien wyjaśnić, czy ww. stwierdzenie zawarte przez WINB było zasadne w świetle art. 138 § 2 i § 2a k.p.a.

W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 1 zd. 1 i art. 151a § 2 p.p.s.a. Powyższe zaś skutkuje koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozstrzygnięcie to jest wynikiem poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych. Obowiązany także będzie, czego uprzednio nie uczynił, odnieść się do podnoszonej w sprzeciwie argumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie uznał, iż jest zwolniony z rozpatrywania zarzutu zawartego w punkcie 2 skargi kasacyjnej, albowiem jego merytoryczna ocena warunkowa jest wyjaśnieniem powyższego zagadnienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.