Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 roku sprawy ze skargi B. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wydania decyzji o rozbiórce pomieszczenia gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia 1. stwierdza, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

W dniu 19 kwietnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., skarga B. K. na przewlekłość postępowania organu w przedmiocie wydania decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego, wybudowanego w 2005 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę, na wschodniej stronie nieruchomości przy ul. A 11 w Ł.. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłość postępowania organu, zobowiązanie organu do wydania w ciągu 14 dni decyzji w sprawie popełnionej samowoli budowlanej, nałożenie na organ grzywny w wysokości 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz obciążenie organu kosztami postępowania.

Uzasadniając skarżąca wyjaśnił, iż po wszczęciu postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal nie załatwił sprawy. Strona podkreśliła, iż wnosząc zażalenie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.), organ wyższego stopnia uwzględnił je i wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2013r.. Jednakże organ i instancji ograniczył się do wydania postanowienia z dnia [...] nr [...], które nie spełnia wymogów opisanych w art. 35 k.p.a. a jest wyłącznie próbą dalszego przewlekania toczącego się postępowania, jest powieleniem postanowienia z dnia [...], a określone tym aktem obowiązki inwestora nigdy nie zostały wykonane. W ocenie strony postanowienie z [...] jest działaniem pozorowanym obliczonym na nieuzasadnione przedłużanie toczącego się postępowania, narusza art. 12 k.p.a. i wyznacza przekraczające dopuszczalne terminu określone w art. 35 k.p.a..

Skarżąca dodała, iż procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. W razie ustalenia, ze obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożono procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie nie wywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawił wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia, zobowiązując do orzeczenia rozbiórki w każdym przypadku niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Uregulowanie to jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości, zatem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków i przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Strona zarzuciła nadto, iż organ stwierdza nieprawdę w postanowieniu z [...], gdyż stwierdza, że przedmiotowa samowola budowlana realizowana jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Gdyby była zgodna to zbędne byłoby żądanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] nakazał H. i S. K. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego, trzy ściany i dach. W dniu 12 września 2007r. Państwo K. złożyli odwołanie po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia [...], w sprawie [...] oddalił skargę. Dalej przy piśmie z dnia 19 września 2012r. organ II instancji zwrócił akta organowi stopnia powiatowego, który pismem z dnia 9 stycznia 2013r. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Przy piśmie z dnia 21 stycznia 2013r. organ I instancji otrzymał żądane dokumenty i postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy wyznaczył PINB dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2013r.. Postanowieniem z dnia [...] PINB nakazał H. i S. K. przedłożenie ściśle określonych dokumentów dot. dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej, do dnia 30 lipca 2013r.. Organ zaznaczył, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej jest dopuszczalna, gdy obiekt spełnia określone ustawą warunki. W ocenie organu w niniejszej sprawie istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli, zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia zasadne było wezwanie do złożenia dokumentów, co za tym wydanie postanowienia z dnia [...]. Organ zaznaczył, iż nie uchybił terminowi określonemu w postanowieniu organu wyższego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (§ 2 art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8, w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 K.p.a..

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a tym samym wyczerpany został tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu było dopuszczalne. Istotne jest przy tym, iż sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2259/10, oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 2/12 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Kwestie merytoryczne poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5; wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy wskazać, iż stan faktyczny analizowanej sprawy administracyjnej dostarcza, aż nadto argumentów, aby wyciągnąć wniosek o jej prowadzeniu w sposób przewlekły. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, iż postępowanie zostało zainicjowane w 2005r. i prowadzone było w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ dopiero w dniu [...] wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W okresie zaś tych kilku lat dopuszczał się rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania, w szczególności określających terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Taka sytuacja nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje, iż przewlekłość postępowania organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na taką ocenę Sądu nie wpływa fakt, iż w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nakazującą H. i S. K. rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położnej w Ł., ul. A 11. Przewlekłość jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (wyrok NSA w z dnia 5 lipca 2012r., II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalając, iż przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pełni uzasadnione stało się wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 1 i 2, w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.. Powyższą grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż grzywna w wysokości 1 000 zł będzie dostatecznie represyjna, a jednocześnie spełni cele w zakresie prewencyjnego oddziaływania i będzie dyscyplinować organ do sprawnego prowadzenia innych postępowań.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..

a.bł.