Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1310/20 w sprawie ze skargi F. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 maja 2020 r. nr DSF-XI 696.4.2020 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia od F. w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1310/20, oddalił skargę F. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 maja 2020 r. nr DSF-XI 696.4.2020 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

Wnioskiem z dnia 17 września 2019 r. F. w W. (dalej: Fundacja, skarżąca) zwróciła się do Wojewody P. (dalej: Wojewoda) o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa p. w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. Wojewoda - działając na podstawie art. 11d ust. 5 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 294 ze zm.; dalej: ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) - odmówił Fundacji wpisu we wnioskowanym zakresie.

W toku prowadzonego postępowania Wojewoda ocenił działalność Fundacji pod kątem przesłanek ustawowych, w szczególności wskazanych w art. 11d ust. 5 ustawy nieodpłatnej pomocy prawnej. Wojewoda stwierdził, że na podstawie tego przepisu o wpis na listę nie może ubiegać się m.in. ta organizacja pozarządowa, z którą starosta w okresie dwóch lat od złożenia wniosku rozwiązał umowę.

Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przypadku powiatów: k., j., o., n. nastąpiło rozwiązanie umowy z Fundacją w przedmiocie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Fakt rozwiązania przez ww. powiaty umów z Fundacją przesądza o wystąpieniu przesłanki wymienionej w art. 11d ust. 5 cyt. ustawy, a w konsekwencji stanowi podstawę do odmowy wpisu Fundacji na listę organizacji uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa p. punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie ze stanowiskiem przekazanym przez poszczególne powiaty, wszystkie umowy zostały wypowiedziane ze skutkiem natychmiastowym przez stronę zlecającą usługę w I kwartale 2019 roku, tj. w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku przez Fundację.

Decyzją z dnia 4 maja 2020 r. Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 11d ust. 2-3 oraz ust. 5 i 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej Minister zauważył, że rozwiązanie w ciągu dwóch lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie). Już sam fakt rozwiązania przez starostów umów z Fundacją w roku 2019 stanowi powód do odmowy wpisu na listę organizacji uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa p.

Z analizy materiału dowodowego wynika, że w 2019 roku doszło do rozwiązania z Fundacją umów przez starostów w powiatach k., o., n. oraz j.

Starosta K. w piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r. złożył Fundacji oświadczenie o rozwiązaniu umowy ze skutkiem natychmiastowym. Przyczyną rozwiązania umowy było nienależyte jej wykonywanie, niezgodnie ze złożoną ofertą. Fundacja nie realizowała obowiązku umownego i nie skierowała do realizacji umowy wykwalifikowanych osób. To uzasadniało rozwiązanie umowy przez starostę.

Z kolei starosta o. również rozwiązał z Fundacją umowę w przedmiocie realizacji zadania publicznego. Wprawdzie oświadczenie z dnia 4 lutego 2019 r. o rozwiązaniu umowy zostało podpisane m.in. przez wicestarostę o., jednak posiadał on upoważnienie starosty do pełnienie wszelkich czynności z zakresu zadań i kompetencji zastrzeżonych dla starosty, podczas jego nieobecności. Przyczyną rozwiązania umowy było niezawarcie przez Fundację umowy z osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (doradcą obywatelskim).

Do rozwiązania umowy z Fundacją doszło także w powiecie j. W imieniu Starosty J. oświadczenie z dnia 18 stycznia 2019 r. o rozwiązaniu umowy z Fundacją złożył wicestarosta posiadający upoważnienie starosty do złożenia przedmiotowego oświadczenia. Przyczyną rozwiązania umowy było pozyskanie informacji od Fundacji z dnia 17 stycznia 2019 r. o istniejących przeszkodach uniemożliwiających wykonanie umowy oraz zmniejszenie zakresu zadania publicznego.

Starosta N. w piśmie z dnia 5 marca 2019 r. złożył Fundacji oświadczenie o rozwiązaniu ze skutkiem natychmiastowym umowy. Wskazał na nienależyte wykonanie umowy przez Fundację, które polegało na braku realizacji świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w N. Fundacja pomimo wezwań powiatu nie przedłożyła karty czasu pracy potwierdzającej realizację zadania.

Wojewoda w toku rozpatrywania wniosku Fundacji dokonuje weryfikacji i oceny przedłożonej przez nią wraz z wnioskiem dokumentacji. Przepisy prawa nie upoważniają wojewody do badania w toku rozpatrywania wniosku o wpis zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostów stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Kompetencji do badania zasadności rozwiązania umowy przez starostę nie posiada również organ odwoławczy. Co przy tym istotne, organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie są również władne dokonywać ustaleń na okoliczność skutecznego prawnie rozwiązania umowy na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Minister podkreślił, że na gruncie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej upoważnienie do rozwiązania umowy z organizacją pozarządową na realizację zadania publicznego ustawodawca przyznał staroście, nie zaś powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego.

Ponadto wobec Fundacji występowały liczne uwagi i zastrzeżenia w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Lektura dokumentacji postępowania, w tym umów zawartych przez Fundację, pism Fundacji o problemach związanych z realizacją umów uzasadnianych brakiem osób wykwalifikowanych do świadczenia w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego wskazuje, iż Fundacja zawarła umowy na wykonywanie zadań publicznych będąc świadoma, że nie dysponuje odpowiednim potencjałem ludzkim, w tym osobami uprawnionymi do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Minister zaznaczył, że zaistnienie przypadków, w których nie doszło do podpisania umowy pomimo wyboru Fundacji podważa jej wiarygodność i rzetelność w działaniach związanych z przystąpieniem i wykonywaniem zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz uzasadnia tezę, że Fundacja nie daje rękojmi wykonywania zadania publicznego w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Ubieganie się przez Fundację o wpis na listę organizacji uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego bez posiadania odpowiedniego potencjału w postaci osób mogących wykonywać tego rodzaju czynności, determinuje wniosek, że mamy do czynienia ze świadomą nierzetelną postawą tego podmiotu. Fakt, że Fundacja przystępowała w 2018 r. do konkursów i podpisała w nich umowy a następnie nie mogła ich realizować oznacza, że Fundacja stanęła do otwartych, regulowanych ustawą konkursów na wykonywanie zadań publicznych niejako "na próbę", wiedząc, że nie dysponuje odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, przedstawiając takie niewykwalifikowane osoby do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i licząc, że zostanie to niezauważone albo nie zostanie zweryfikowane i nie wywoła negatywnych konsekwencji.

Zdaniem Ministra, skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia również przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Fundacji.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że skarżąca Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej. Dodatkowo w sprawie wystąpiła również tzw. przesłanka negatywna, która również uniemożliwia wpis na listę.

W zakresie niespełniania przesłanek pozytywnych (art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej), WSA wskazał na szereg powoływanych przez organy nieprawidłowości, podczas wykonywania przez Fundację umów zawartych z powiatami w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (szczegółowo opisanych w decyzjach). Przykładowo wskazał, że Fundacja: zobowiązała się do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, jednak nie skierowała do wykonania umowy w tym zakresie osób kompetentnych; świadczyła nieodpłatne poradnictwo obywatelskie przez osobę nie wskazaną w ofercie, a jednocześnie bez wymaganych ustawowo kwalifikacji do świadczenia tej usługi; stwierdzono również braku odpowiedniej ilości kadry posiadającej wymagane kwalifikacje; po dokonaniu przez powiaty wyboru Fundacji, złożyła ona liczne oświadczenia o odstąpieniu od umów w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; przystępując do postępowań konkursowych wskazywała na możliwość realizacji zadania, w rzeczywistości jednak do szeregu powiatów przesłała oświadczenia o odstąpieniu od umowy.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że na podstawie opisanych w decyzjach sytuacji zasadny jest wniosek, iż Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania i zaniechania Fundacji nie były incydentalne, przypadkowe i niezależne od jej woli. Tego rodzaju zachowania należy kwalifikować jednoznacznie jako uzasadniające stwierdzenie, że istnieje nieakceptowalne ryzyko, że podobne działania powtórzą się w przyszłości, przy zaistnieniu po stronie Fundacji pewnych komplikacji (zależnych od niej). Utrudni to organizację sieci jednostek poradnictwa w danym powiecie. Skutkiem takiej praktyki może być także, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które w danym powicie złożyły oferty, jednakże przegrały z Fundacją w konkursie.

Zdaniem WSA zasadnie w decyzjach wskazano także, że w niniejszej sprawie zaszła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, albowiem Fundacja jest organizacją pozarządową co do której wystąpiły sytuacje, rozwiązania przez starostę umowy w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku (o którym mowa w art. 11d ust. 6 ww. ustawy). Przypadki rozwiązania umów z Fundacją zostały opisane w decyzjach organów.

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie Minister uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji o nieważności złożonego oświadczenia przez starostę, czy też zarzut nieważnego zawarcia samej umowy o świadczenie usług.

Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specjalis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej powinno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

WSA podkreślił, że Wojewoda ani Minister nie badają w toku rozpatrywania wniosku o wpis na listę zasadności rozwiązania przez starostę umowy z organizacją pozarządową. W obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych przez starostów w ramach realizacji umów.

W ocenie WSA organ prowadził postępowanie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, kierując się przy tym proporcjonalnością, bezstronnością i zasadą równego traktowania. Skarżącej został zapewniony czynny udział w postępowaniu.

II

W skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2335; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, polegającą w szczególności na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z ww. przepisu i mylnym zrozumieniu jego treści i znaczenia poprzez: błędne przyjęcie, że każde rozwiązanie umowy przez powiat jako zleceniodawcę, jest rozwiązaniem umowy przez starostę na podstawie ww. przepisu, podczas gdy ustawa w ramach swobody umów (art. 3531 k.c. w zw. z art. 6 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej) uprawnia do ustalenia przez strony innych przesłanek rozwiązania umowy nieprzewidzianych w ww. przepisie, które wykonywane mogą być jednak nie przez starostę, a przez organ reprezentujący stronę umowy, a więc w przypadku powiatu wieloosobowy zarząd powiatu (art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym), a sam starosta na podstawie ww. przepisu nie działa jak organ samodzielnie reprezentujący powiat jako stronę umowy (art. 48 oraz a contrario art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), lecz w imieniu własnym w ramach samodzielnych uprawnień kontrolnych (art. 11 ust. 8 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej) jako organ administracji rządowej (art. 2 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 15a ust. 2 ustawy o fundacjach), tym samym nie każde rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową jest rozwiązaniem umowy w trybie ww. przepisu,

b) błędne zastosowanie art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej w zw. z art. 11 ust. 9 tej ustawy poprzez w szczególności błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie jako odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisach, które przewidują, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów powołujących się w trakcie czynności prawnych na przesłanki ustawowe rozwiązania umów przewidziane art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, przy jednoczesnej skuteczności i ważności takich czynności prawnych starosty rozwiązującego daną umowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy przez starostę ze skarżącą powołującego się na przepis art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej,

c) błędną wykładnię art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 tej ustawy i mylnym zrozumieniu ich treści oraz znaczenia przy przyjętej pozaprawnej definicji pojęcia "daje gwarancję, należytego wykonania zadania" opisanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują przyjętej przez Sąd I instancji definicji "dawania gwarancji należytego wykonania zadania", istnieją odmienne niż przyjęte przez Sąd I instancji słownikowe, definicje pojęcia słowa "gwarancja", a dodatkowo jedynym przepisem ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej precyzującym treść i znaczenie ww. pojęcia jest przepis art. 11 d ust. 8 pkt 3 przewidujący złożenie — na potrzeby wykazania spełniania przez organizację pozarządową warunku dawania gwarancji należytego wykonania zadania — jedynie pisemnego zobowiązania organizacji pozarządowej do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, a więc wszechstronna wykładnia ww. przepisów zgodnie z naturą prawną gwarancji, pominiętymi definicjami słowa "gwarancja" oraz przy zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 8 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej prowadzi do odwrotnego założenia o ziszczeniu się warunków przewidzianych ww. przepisami na podstawie pisemnych zobowiązań, o których mowa w przepisie art. 11 d ust. 8 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd I instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ i Sąd I instancji, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do:

- błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka pozytywna do wydania wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust 2 pkt 3 i ust 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej (tzw. gwarancja),

jak również

- błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że w stosunku do skarżącej zachodzi przesłanka negatywna uniemożliwiająca wydanie wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i art. 11 ust. 9 tej ustawy (tj. rozwiązanie umowy przez starostę),

a w konsekwencji do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi Sądu I instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu i Wojewody, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd I instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd I instancji za organem, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) a ponadto uniemożliwienie skarżącej należytej realizacji uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania przed Sądem I instancji jak i organem polegające w szczególności na: zaniechaniu badania skutków prawnych oświadczeń skarżącej o rozwiązaniu/odstąpieniu od umowy z badanymi powiatami lub nieważności wskazanych umów i oświadczeń powiatów/starostów, jednoczesnym nałożeniu obowiązku uzyskania przez skarżącą orzeczenia w trybie art. 189 k.p.c. na potwierdzenie ww. twierdzeń skarżącej i pominięciu wszystkich twierdzeń skarżącej podlegających takiemu orzeczeniu, przy jednoczesnym dokonywaniu badania skutków prawnych pism mających dokonywać rozwiązania umów, ale wyłącznie przez powiaty/starostów, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności odstąpienia bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, zaniechanie przeprowadzenia za organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władcy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwagi na brak wskazania w jego treści, dlaczego Sąd I instancji nie podziela obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącej zawartych w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania NSA podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił, że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie NSA rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., podniesione w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie może dokonywać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów.

Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów k.p.a., jednakże w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13).

Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik. Jednakże autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, czego konsekwencją jest niemożliwość merytorycznego ich rozpatrzenia.

W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zaniechaniu przeprowadzenia za organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności bezstronności i równego traktowania.

Artykuł 8 § 1 k.p.a. statuuje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Zdaniem NSA oceniane przez Sąd I instancji decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby w istocie polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1191/22; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 7/20 oraz zob. A. Wróbel, komentarz do art. 8 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, teza 21; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10). Przy czym, co należy podkreślić wykazanie istnienia tak rozumianej utrwalonej praktyki należy do strony (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1359/23).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że tak rozumiana jednolita praktyka organów administracji publicznej miała miejsce i że organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od tej praktyki. Zarzucając naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Minister, czy Wojewoda bez uzasadnionej przyczyny odstąpili od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej (pkt 1 lit. a i c petitum skargi kasacyjnej) oraz niewłaściwie zastosował art. 11d ust. 5 i ust. 7 tej ustawy (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej), ponieważ Fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ww. ustawy i jednocześnie nie zachodziła przeszkoda, tj. przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Odnosząc się do tych zarzutów już na wstępie stwierdzić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełnia wymogów formalnych, co już tylko z tego powodu czyni je niezasadnymi. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie sprostał wymogom prawidłowego powołania zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Niemniej jednak - pomimo występujących wad formalnych - można stwierdzić, że istota zarzutów naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nie polega na błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, tylko na ich niewłaściwym zastosowaniu. Bowiem według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał za organem II instancji, że wobec niej nie zachodzą pozytywne przesłanki dawania gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Ponadto Sąd I instancji błędnie uznał, że w stosunku do Fundacji wystąpiła przesłanka negatywna, która również uniemożliwiała wpis na listę.

Należy wyjaśnić, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Artykuł 11d ust. 2-3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę. Natomiast art. 11 d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej zawiera zaś przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

Jak wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, organy obu instancji stwierdziły - co trafnie podzielił Sąd I instancji, że powodem odmowy wpisu na listę było wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 cyt. ustawy, co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń o rozwiązaniu umowy z Fundacją złożonych przez starostów powiatów k., n., o. oraz j. We wszystkich przypadkach doszło do rozwiązania umów w I kwartale 2019 r., a więc w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku, które nastąpiło 17 września 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Z art. 11d ust. 5 tej ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia m.in. nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji - stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list, o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Organowi administracji publicznej nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

Zatem organ I instancji prawidłowo odmówił wpisu na listę skarżącej kasacyjnie Fundacji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

Nadto w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową powinno nastąpić przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 cyt. ustawy, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Bowiem co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd - zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jednak ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej wprowadza od tej zasady wyjątek, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny, być składane przez starostę. Właśnie taki wyjątek wynika z art. art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, który stanowi, że w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem.

Zatem, jak słusznie stwierdził za organem Sąd I instancji, przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 cyt. ustawy, powinno nastąpić przez starostę.

Odnosząc się natomiast do kwestii przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Fundacja nie spełniła przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, tj. gwarancji należytego wykonania zadania.

Jak bowiem wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czyli że nie zostały spełnione przesłanki pozytywne wpisu na listę z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów - mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania - świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz trafnie zaakceptował decyzje organów o odmowie wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa p. zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na jednorodność przedmiotową i podmiotową rozpoznawanych spraw ze skarg kasacyjnych F. w W.