Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/22 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r., nr 839/22 w przedmiocie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/22, oddalił skargę A. C. (skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 29 lipca 2022 r., nr 839/22, w przedmiocie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu.

Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), mając na uwadze wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1031/17, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z 4 czerwca 2014 r., nr - IIIOT/201/U/2014, wydaną w oparciu o art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, zwana dalej: "Pr.bud.), odmawiającą wydania pozwolenia na częściowe użytkowanie (bez zagospodarowania terenu) budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ, jak i strony postępowania, informacji o powodach nieuwzględnienia skargi, a także brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia - co nie daje rękojmi, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji została dokonana prawidłowo;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że protokół z obowiązkowej kontroli może być jedynym dowodem prowadzonym w związku z obowiązkową kontrolą;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 5 Pr.bud., poprzez zastosowanie ww. przepisu p.p.s.a., pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 59 ust. 1 oraz w art. 57 ust. 1-4 Pr.bud.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, jak również o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - decyzji PINB z 30 października 2023 r., znak: PINB/lIIOT/IC/7353/6276/12.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona wskazała, że PINB ww. decyzją z 30 października 2023 r. orzekł o odstąpieniu od nakładania na skarżącą obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na bezzasadność żądania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania. Czyniąc zadość temu wskazaniu, w dniu 22 lipca 2020 r. podczas czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] ustalił dobry stan techniczny przedmiotowego budynku, ponadto podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z tym, przyjmując, że roboty budowlane wykonywane na nieruchomości przy ul. [...] nie mają żadnego negatywnego wpływu na budynek na nieruchomości przy ul. [...] odstąpiono od nakładania na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Prawidłowe zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Pr.bud. wymagało oceny materiału dowodowego dotyczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowych robót budowlanych oraz rozważenia ewentualnej potrzeby wykonania określonych robót budowlanych usuwających nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...]. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że umknęło uwadze Sądu I instancji, iż podstawa materialnoprawna działania organu odwoławczego wskazana w zaskarżonej decyzji to art. 59 ust. 5 Pr.bud., podczas gdy enigmatyczne jej uzasadnienie nie odnosi się do żadnej z przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie w tym "przepisie wymienionej" (art. 57 ust. 1-4 ustawy), a odwołuje się do ustalenia, iż nie można było ustalić zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, z uwagi na brak zatwierdzonej w tym zakresie dokumentacji projektowej. Skarżąca podniosła także, że Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczność, że postępowanie w sprawie projektu zamiennego zagospodarowania terenu zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/14. W konsekwencji aktualny jest projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do projektu budowlanego, na podstawie którego skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę zawarte w decyzji Prezydenta [...] z 30 września 2011 r., nr 178/2011.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 30 października 2023 r., znak: PINB/lIIOT/IC/7353/6276/12, w której wymieniony organ orzekł o odstąpieniu od nakładania na A. C. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.- tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na bezzasadność żądania, to zauważyć należy, że zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest orzekanie na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zasada ta wyprowadzana jest z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając działania administracji pod względem zgodności z prawem należy zawsze uwzględniać stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu oraz stan faktyczny istniejący w dacie zastosowania przez organy określonych norm prawa. Wskazana we wniosku dowodowym decyzja administracyjna została wydana w 2023 r., podczas gdy zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w lipcu 2022 r. Treść decyzji z 2023 r. nie może zatem mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim tego rodzaju uchybień, które obligowałyby go do uwzględnienia na podstawie tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że protokół z obowiązkowej kontroli może być jedynym dowodem prowadzonym w związku z obowiązkową kontrolą. Powołany art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści zarzutu nie wynika w jaki sposób wymieniony przepis został naruszony. Brak jest również jakichkolwiek wywodów w tym przedmiocie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się merytorycznie do tak sformułowanego zarzutu. Należy zauważyć, że jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał podważyć ustalony w sprawie stan faktyczny i jego ocenę, to winien podnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak tych zarzutów skutkuje tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny wiąże Sąd orzekający w postępowaniu kasacyjnym.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 5 Pr.bud. Utrzymując w mocy decyzję PINB z 4 czerwca 2014 r., którą odmówiono skarżącej wydania pozwolenia na częściowe użytkowanie (bez zagospodarowania terenu) budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], organ odwoławczy związany był na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1031/17. W stanie faktycznym i prawnym wynikającym z tegoż wyroku wynikało, że WINB rozpatrujący odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie, w sprawie dotyczącej nieprawidłowości powstałych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie mógł wydać merytorycznej decyzji na podstawie art. 51 Pr. bud, gdyż organ wojewódzki decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r., nr 1310/14, udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w opisanym wyżej miejscu. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1310/14 była ostateczna i w związku z powyższym brak było podstaw do nałożenia na inwestorkę określonych obowiązków w zakresie inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazanym wyżej wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji, jak również decyzje umarzające postępowanie naprawcze w sprawie nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązków w związku z nieprawidłowościami powstałymi na nieruchomości przy ul. [...] a także decyzję z dnia 8 sierpnia 2014 r., którą udzielono skarżącej kasacyjnie pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul [...]. Z uzasadnienia powołanego wyroku NSA wynika, że powinno być najpierw przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Pr.bud., zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wcześniejszych wyroków sądu administracyjnego, a po jego zakończeniu można rozstrzygać kwestie związane z pozwoleniem na użytkowanie obiektu. Wobec tego, że prowadzone postępowanie naprawcze dotyczące nieprawidłowości zaistniałych w budynku położonym przy ul. [...] nie zostało zakończone, WINB wskazaną wyżej decyzją z dnia 29 lipca 2022 r., rozpoznający odwołanie od decyzji PINB z 4 czerwca 2014r., odmawiającej wydania pozwolenia na częściowe użytkowanie (bez zagospodarowania terenu) budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe orzeczenie prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty nie mogą podlegać ponownej kontroli co do ich wybudowania zgodnie z przepisami prawa i projektem budowlanym. Z powyższego wynika, że nie jest możliwe wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, gdy wobec obiektu budowlanego toczy się postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Pr.bud. Niedopuszczalne jest łączenie szczególnego trybu postępowania legalizacyjnego unormowanego w art. 50-51 Pr.bud. z odrębnym trybem postępowania dotyczącym udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych - art. 59 Pr.bud., jak też stosowanie tych trybów zamiennie (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2459/14). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, toczyło się postępowanie naprawcze, brak zatem było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.