Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku strony skarżącej z dnia 10 grudnia 2018 r.; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. stwierdza, że przewlekłość Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. H. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że w dniu 22 listopada 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Zwrócił uwagę, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji w sprawie, choć od złożenia wniosku minęło ponad dwanaście miesięcy. Wskazując na powyższe skarżący odwołał się do treści art. 35 § 3 k.p.a. podkreślając, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wyraził przy tym pogląd, że wprawdzie obligatoryjnym elementem postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest zapytanie o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez – Straż Graniczną, Policję oraz ABW, to jednak wymóg dochowania tej procedury nie przesądza o charakterze tego rodzaju spraw jako "szczególnie skomplikowanych". Dodał, że udzielenie odpowiedzi w tym zakresie zajmuje służbom trzydzieści dni. W tym kontekście wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie, która nie jest szczególnie skomplikowana i nie wymaga wnikliwego postępowania dowodowego (jak choćby powołania biegłego) powinno było zakończyć się w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wojewoda D. nie tylko nie zakończył postępowania w terminie ustawowym, ale i w tym terminie nie podjął nawet odpowiednich czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, w tym także, nie poinformował strony o powodach nierozpoznania wniosku, zgodnie z wymogiem z art. 36 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie;

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku;

4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżący podniósł, że dochodzona kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję wobec organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę dla strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Sprostował, że wniosek strony został złożony w dniu 11 grudnia 2018 r., a nie jak podano w skardze – 22 listopada 2018 r. Przyznał, że postępowanie w sprawie było prowadzone dłużej niż to przewiduje dyspozycja art. 35 § 1 – 3 k.p.a., niemniej, okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania o charakterze rażącym. Organ przedstawił sposób rozumienia stanu przewlekłości i odwołując się do orzecznictwa wyraził pogląd, że ocena rażącego naruszenia prawa powinna być zarezerwowana dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Zaakcentował również powinność roztropnego kwalifikowania przez sądy przewlekłości i bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa zwracając jednocześnie uwagę na to, że takie okoliczności jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika mogą mieć wpływ na długość rozpatrywania wniosku. Zwrócił uwagę, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynikał z lekceważącego stosunku do strony, lecz podyktowany był wymienionymi okolicznościami. Wojewoda D. zaakcentował nadto, że skarga w sprawie została wniesiona po wydaniu decyzji. W nawiązaniu do powyższego organ nadmienił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 947/19 z urzędu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w związku z wystąpieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18) do składu siedmiu sędziów tego Sądu z zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości, tj., czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Wskazał, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Podniósł również, że skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazał na zindywidualizowane okoliczności uzasadniające przyznanie wnioskowanej sumy, ograniczając się jedynie do ogólnej argumentacji, tj., że przyznana suma pieniężna stanowić będzie z jednej strony sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, z drugiej zaś, rekompensatę dla skarżącego za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA).

Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych i sądowych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt, wniosek strony o udzielenie wspomnianego zezwolenia wraz z dodatkową dokumentacją wpłynął do organu w dniu 10 grudnia 2018 r. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu 7 marca 2019 r., wzywając stronę, w terminie siedmiu dni po rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do – osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży wraz z kserokopiami wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Należy przy tym zauważyć, że wezwanie to zostało skierowane do strony w następstwie wniesionego przez nią ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 18 lutego 2019 r.). Jak również wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] marca 2019 r. strona stawiła się w urzędzie, złożyła odciski palców oraz przedłożyła kserokopie stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Uzupełniającą dokumentację do wniosku strona złożyła – z własnej inicjatywy – w dniu 25 czerwca 2019 r. Dopiero pismem z dnia 3 września 2019 r. organ wezwał stronę do przedłożenia, w terminie czternastu dni, dodatkowej dokumentacji (informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy) oraz dopiero na tym etapie zrealizował normę z art. 36 § 1 k.p.a. informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie, wyznaczonym na dzień 3 grudnia 2019 r. Także dopiero w dniu 3 września 2019 r. organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094). W dniu 26 września 2019 r. (data wpływu do organu) strona przedłożyła – umowę zlecenia z dnia [...] maja 2019 r., aneks nr 1 z dnia [...] lutego 2017 r. do umowy najmu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz pismo przewodnie z dnia 24 września 2019 r., w którym wyjaśniła, że wykonuje zawód [...] i tym samym spełnia warunki określone w wykazie zawodów zwolnionych z konieczności uzyskania informacji starosty. Jak również wynika z akt, dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. Wojewoda D. wydał decyzję zezwalającą wnioskodawcy na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia [...] czerwca 2022 r.

Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania niewątpliwie wskazuje na to, że czynności procesowe organu zmierzające do rozpoznania wniosku nie były podejmowane w poszanowaniu zasady szybkości postępowania, o czym świadczy zarówno fakt podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej w sprawie już po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy przewidzianych w k.p.a., jak i kilkumiesięczne odstępy pomiędzy wezwaniami skierowanymi do strony, a także, poprzedzający wydanie decyzji w sprawie okres kilkumiesięcznej bierności organu w ocenie zupełności materiału dowodowego jaki stanowił podstawę wydania decyzji (ostatnią dokumentację wraz z wyjaśnieniem o braku obowiązku przedłożenia informacji starosty strona złożyła w dniu 26 września 2019 r.). Należy również zauważyć, że procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ wdrożył dopiero 3 września 2019 r., choć jest to standardowa i obligatoryjna procedura w sprawach tego rodzaju, a zatem taka która powinna być uruchamiana bez zbędnej zwłoki (także z powodów dla których jest przewidziana). Trzeba też zwrócić uwagę, że ostatnie uzupełnienie materiału dowodowego przez stronę miało miejsce w dniu 26 września 2019 r. Po tej dacie organ nie wzywał strony do dostarczenia dodatkowej dokumentacji, nie prowadził z własnej inicjatywy uzupełniającego postępowania dowodowego, a mimo tego, decyzję kończącą postępowanie w sprawie wydał dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r.

W przebiegu postępowania doszło zatem do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, całokształt przedstawionej wcześnie charakterystyki prowadzonego przez organ w sprawie postępowania, w tym, wdrożenie standardowej i obligatoryjnej procedury z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach po niespełna dziewięciu miesiącach od dnia złożenia wniosku uzasadnia przyjęcie stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa, co należy wiązać z oczywistym naruszeniem art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wobec faktu wydania w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzji przez organ, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (punkt II wyroku).

Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę.

Odnosząc się końcowo do zasygnalizowanej w odpowiedzi na skargę ewentualnej zasadności rozważenia zawieszenia postępowania w sprawie w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18, należy wyjaśnić, że Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sprawie albowiem, jak ustalono, decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. została doręczona stronie w dniu 21 stycznia 2020 r. a zatem miało to miejsce już po wniesieniu przez nią skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony.

O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.