I SAB/Op 103/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-05	
Data wpływu	2025-11-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Tomasz Judecki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do załatwienia wniosku w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 134 par. 1, art. 149 par. 1-2, art. 151, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.1 ust. 1art. 4 ust. 1 pkt 4-5, ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3-5, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1-2, art. 14 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność P. Sp. z o.o. w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje P. Sp. z o.o. w N. do załatwienia wniosku P. C. z dnia 18 lipca 2025 r. w zakresie pkt 4 tiret 2 i tiret 3, pkt 5 w części tiret 1 i tiret 2 z wyłączeniem informacji dotyczącej mocy, pkt 6 oraz żądania udostępnienia w formie elektronicznej dokumentów wyszczególnionych we wniosku od słów "Ponadto" do słów "do pierwotnego projektu", 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania P. Sp. z o.o. w N. do załatwienia wniosku P. C. z dnia 18 lipca 2025 r. odnośnie do pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 tiret 1 i tiret 4, pkt 5 tiret 1 w części dotyczącej określonej mocy, 3) stwierdza, że P. Sp. z o.o. w N. dopuściła się bezczynności w sprawie oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od P. Sp. z o.o. w N. na rzecz skarżącego P. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
P. C. (zwany dalej też: skarżącym), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność P. Sp. z o.o. w N. (zwany dalej też: organem lub Spółką), w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 18 lipca 2025 r. (k. 23 akt sądowych) skarżący wystąpił do Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. w zakresie pytań sformułowanych w pkt. 1 - 6 oraz określonych dokumentów związanych z tymi pytaniami. We wniosku skarżący wskazał, aby żądane dokumenty i odpowiedzi na pytania przesłać na podany adres e-mail.

W nawiązaniu do wniosku, w wiadomości przesłanej skarżącemu w dniu 1 sierpnia 2025 r. organ poinformował go, że ze względu na liczbę realizowanych zadań, ilość wpływających do Spółki wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz trwający okres urlopowy odpowiedź na jego wniosek zostanie udzielona najpóźniej do dnia 18 września 2025 r.

Odpowiadając na wniosek skarżącego, w wiadomości z dnia 18 września 2025 r., organ poinformował skarżącego, że cyt.: "(...) dokumentacja techniczna inwestycji przy ul. [...] w N. obejmowała przygotowanie zielonego dachu, który podczas realizacji inwestycji został wykonany. Wielorodzinny budynek, który powstał w związku z inwestycją, przeszedł procedurę oddania do użytkowania. We wrześniu 2024 r., przed intensywnymi opadami zielony dach został zdemontowany w celu przeprowadzenia kontroli pokrycia dachu, usunięcia awarii oraz sprawdzenia szczelności pokrycia. Prace te są prowadzone przez wykonawcę w ramach obowiązującej gwarancji. Na dachu zgodnie z dokumentacją projektową została zamontowana instalacja fotowoltaiczna o mocy 10 kW podłączona do obwodu administracyjnego. Nie istnieje osobna dokumentacja budowlana dotycząca zielonego dachu. Wykonanie zielonego dachu było elementem dokumentacji projektowej przygotowanej dla całej inwestycji. Z dokumentacją skarżącą może się natomiast zapoznać pod linkiem" zamieszczonym na stronie [...].

W dniu 20 września 2025 r. skarżący wezwał organ do uzupełnienia, w terminie 7 dni, udzielonej odpowiedzi na jego wniosek (k. 28 akt sądowych).

W piśmie z dnia 20 października 2025 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, w której wniósł o:

- zobowiązanie Spółki do udzielenia pełnej i wyczerpującej odpowiedzi oraz udostępnienie żądanych dokumentów w formie elektronicznej (skany) i przesłania ich na adres e-mail w terminie 14 dni od doręczenia akt sądowych;

- stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie Spółce grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. lub przyznanie na jego rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej;

- zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucając, że odpowiedź organu nie spełniała wymogów z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - zwanej dalej: "ustawą" lub "u.d.i.p."), gdyż ma charakter cząstkowy i nie zawiera żądanych dokumentów wskazał, że nie udzielono odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 4 tiret 2 i tiret 3, pkt 5 tiret 1 i tiret 2 treści wniosku oraz nie przekazano żadnych żądanych kopii decyzji, pozwoleń, zgłoszeń, uzgodnień, korespondencji ani protokołów. Podniósł skarżący, że odesłanie do strony internetowej nie stanowi wykonania obowiązku z ustawy, albowiem strona ta zawiera jedynie kilka plików PDF z rzutami i przekrojami budynku, które stanowią niewielki fragment pełnej dokumentacji projektowej. Dokumenty te nie odnoszą się też w żaden sposób do kwestii zielonego dachu, zmian projektowych, instalacji fotowoltaicznej ani zgłoszeń administracyjnych. Skarżący wskazał również, że odpowiedzi przesyłane przez Spółkę nie zawierały żadnego podpisu ani imienia i nazwiska osoby reprezentującej podmiot, co uniemożliwia ustalenie, kto faktycznie udzielił informacji i w jakim zakresie był do tego upoważniony.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc m.in., że nie pozostawała w bezczynności, gdyż wszystkie istotne informacje publiczne zostały skarżącemu przekazane w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd natomiast oddala skargę gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, a podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (por. art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie ww. kwestie.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zwrócić należy uwagę, że właściwość podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w sposób autonomiczny reguluje art. 4 ust. 1 ab initio u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 ab initio u.d.i.p. wymienia dwie kategorie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca połączył w tym przepisie pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 zd. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1309/21). Następnie w kolejnych pięciu punktach wymienia pięć grup podmiotów mieszczących się w kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Spółka P. Sp. z o. o. (dalej jako: "Spółka") spełnia powyższy warunek. Jest osobą prawną, w której jedynym wspólnikiem jest Gmina N. Według danych z KRS jest spółką z 100 % udziałem Gminy N. Spółka jest zatem jednostką organizacyjną utworzoną przez Gminę N, posiada osobowość prawną (jest gminną osobą prawną), a Gmina N posiada w niej pełnię władztwa właścicielskiego. Spółka jest więc podmiotem zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, a tym samym jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych będących w jej posiadaniu.

W dalszej kolejności ustalenia przez Sąd wymagało to, czy objęta żądaniem skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy z u.d.i.p.

W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. W szczególności więc udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Nadto udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Katalog wyszczególniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie jest jednak wyczerpujący, a na podstawie reguł wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej, wyznaczanych przez art. 61 Konstytucji RP przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym w zakresie powierzonych kompetencji, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, dotyczące sfery faktów. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18).

W świetle treśCI przepisów i celu u.d.i.p. zasadą jest zatem prawo dostępu do informacji publicznej, a jej wyłączenia, jako wyjątki od zasady, należy wykładać ściśle. W szczególności nie można dokonywać takiej wykładni przepisów, polegającej na definiowaniu zasady przez wyjątek, co prowadziłoby do zaprzeczenia istoty obowiązującej zasady.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wniosek skarżącego Spółka zobowiązana była rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy.

Podkreślić należy, że niewątpliwie informacja, której skarżący domagał się w swym wniosku, w części udostępnionej przez organ pismem z dnia 18 września 2025 r., jest informacją publiczną. W tym zakresie skarżący wnosił bowiem o informacje dotyczące działań Spółki w ramach realizowanych przez nią działań publicznych, dotyczących prowadzonej inwestycji. Kwestia ta nie jest sporna i wobec udostępnienia informacji w tym zakresie nie wymaga dalszych rozważań, co do jej charakteru jako informacji publicznej. W tym też zakresie, wobec udostępnienia części żądanych informacji przed wydaniem wyroku, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku w tym zakresie jako bezprzedmiotowe, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku. Załatwienie w części sprawy, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania do dokonania w tym zakresie tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania.

Dostrzec jednak należy, że Spółka nie rozpoznała wniosku skarżącego w całości, albowiem udostępniona informacja nie obejmowała odpowiedzi na pytania dotyczące inwestycji mieszkaniowej w zakresie:

- pkt 4 tiret 2 i tiret 3 cyt.: "(...) 4. Jeżeli został zdemontowany/zlikwidowany: (...) kto wydał decyzję o likwidacji zielonego dachu, czy zmiany w stosunku do pierwotnego projektu zostały zgłoszone właściwym organom (...)";

- pkt 5 tiret 1 i tiret 2 z wyłączeniem informacji dotyczącej mocy instalacji fotowoltaicznej, którą udostępniono (wskazano bowiem w odpowiedzi, że jest to moc 10 kW) cyt.: "(...) 5. Czy na dachu budynku zlokalizowano instalację fotowoltaiczną? Jeśli tak: jaka jest jej moc i powierzchnia, kto jest właścicielem oraz użytkownikiem tej instalacji (...)";

- pkt 6 cyt.: "(...) Czy w dokumentacji powykonawczej znajduje się informacja o wykonaniu zielonego dachu oraz o ewentualnych zmianach w tym zakresie (...)"; oraz udostępnienia, w formie elektronicznej, żądanych przez skarżącego dokumentów wytworzonych lub pozyskanych w zakresie inwestycji w postaci dachu zielonego i instalacji fotowoltaicznej, tj.: dokumentacji projektowej i powykonawczej, decyzji, pozwoleń, zgłoszeń i uzgodnień, korespondencji wewnętrznej i zewnętrznej, zgód i opinii, protokołów odbioru, notatek służbowych związanych z likwidacją lub zmianą w stosunku do pierwotnego projektu.

Na ww. pytania z pkt. 4 tiret 2 i tiret 3, pkt. 5 tiret 1 i tiret 2 (z wyłączeniem informacji dotyczącej mocy instalacji fotowoltaicznej) oraz z pkt. 6 wniosku Spółka w ogóle nie odpowiedział i nie odniosła się do ich treści. Brak ustosunkowania się do żądania w tym zakresie wskazuje, że wniosek w tej części nie został rozpoznany.

Nie można też uznać za uczynienie zadość wnioskowi w zakresie żądania udostępnienia żądanych dokumentów, przez wskazanie skarżącemu odnośnika do strony internetowej [...].

Z treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia oznacza tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP, czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszystkich czynności o charakterze technicznym, polegającym na zmianie nośnika danych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1073/25 i przywołane w nim wyroki sądów administracyjnych). Co wymaga podkreślenia, podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować.

W sprawie, skarżący w treści wniosku z dnia 18 lipca 2025 r. wyraźnie wskazał, że wnosi o udostępnienie informacji w formie elektronicznej, na podany we wniosku adres e-mail, w postaci skanów dokumentów. Podany przez wnioskodawcę sposób i forma realizacji wniosku była zatem wiążąca dla adresata wniosku, jeżeli dysponował środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. Z akt sprawy wynika, że zredagowana przez organ odpowiedź na wniosek (pismo z dnia 18 września 2025 r.) została wysłana w formie elektronicznej (a zatem zgodnie z żądaniem wnioskodawcy) ale nie czyniła zadość wyraźnie wyartykułowanemu żądaniu przesłania skanów dokumentów w postaci elektronicznej za pośrednictwem poczty e-mai. Odpowiedź organu zawierała jedynie odesłanie do linka zamieszczonego na stronie internetowej Spółki: [...].

W tym miejscu zaznaczyć należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś art. 10 ust. 1 ustawy stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w Biuletynie, zamieszczonej na stronie internetowej, w formie żądanej przez wnioskodawcę, przesądza jej niepublikowanie w Biuletynie (zob. też wyrok NSA w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 34/14). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, ale też nie wskazuje inaczej Spółka, ażeby żądane dokumenty umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej. Wadliwym było zatem odesłanie zamieszczenie w odpowiedzi udzielonej przez Spółkę odsłania do dokumentów umieszczonych na stronie internetowej Spółki [...]. Nie czyniło to zadość wykonaniu przez podmiot zobowiązany żądania udostępnienia informacji na wniosek we wsianej w nim formie.

Stanowisko organu przedstawione na etapie postępowania sądowego, że wszystkie żądane przez skarżącego dokumenty nie mają statusu informacji publicznej, jest spóźnione (bo zawarte w odpowiedzi na skargę) ale nie może też zostać uznane za prawidłowe. W ocenie Sądu tak ogólne stwierdzenie nie może być podstawą odmowy udzielenia en bloc informacji publicznej, na zasadzie powołania się na formułę braku posiadania przez te dokumenty statusu informacji publicznej, bez odniesienia się do treści konkretnych dokumentów, bo byłoby ono właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę odmowy w każdym przypadku. W ocenie Sądu organ dostatecznie nie wykazał i nie uzasadnił, że żądane dokumenty nie mają waloru informacji publicznej. Rodzaj żądanych dokumentów opisanych we wniosku z dnia 18 lipca 2025 r. i treść akt administracyjnych nie pozwalał na takie ustalenie.

Sąd przypomina, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do gospodarowania mieniem publicznym. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób dysponowania majątkiem publicznym i wydatkowania funduszy publicznych, w tym treść i postać dokumentów dotyczących tego majątku: decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych, faktur, rachunków, polis, potwierdzeń zapłaty i raportów, dokumentacji projektowej, na podstawie której został wyłoniony wykonawca, dokumentacji wykonawczej, odbiorowej, korespondencji prowadzonej między zamawiającym a wykonawcą, analiz, wyliczeń, uzgodnień, itd. Zawierają one zapisy tego w jaki sposób podmiot dysponował publicznymi pieniędzmi, jak je wydatkował, jak gospodarował majątkiem publicznym. Materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym niewątpliwie wpisują się więc w zakres pojęcia informacji publicznej. Trafnie przy tym podnosi się w orzecznictwie, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez organy, ale także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu zadań publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2998/23 i z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24).

W realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie może też zastąpić organu, gdyż sądowoadministracyjne środki kontroli legalności jego działania nie dopuszczają, nie przewidują i nie określają umocowania dla sądu do stwierdzenia, w miejsce organu, bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ, ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Kwalifikacja wszystkich żądanych dokumentów jako niebędących informacją publiczną jest przedwczesna, bo nie została dostatecznie wyjaśniona i uzasadniona.

W tych okolicznościach Sąd stwierdził zatem bezczynność Spółki, o czym orzekł w pkt. 3 wyroku. Podkreślić należy, że orzeczona bezczynność nie dotyczyła wyłącznie braku rozpoznania wniosku w zakresie objętym zobowiązaniem z pkt. 1 wyroku, ale także dotyczyła załatwienia wniosku w części wskazanej w pkt 2. wyroku, tj. w zakresie w jakim w dniu 18 września 2025 r. organ udostępnił skarżącemu część żądanej informacji publicznej. Wniosek skarżącego wpłynął bowiem do organu w dniu 18 lipca 2025 r., co oznacza, że odpowiedzi w zakresie udostępnienia części żądanej informacji publicznej z dnia 18 września 2025 r. Spółka udzieliła zatem odpowiedzi po upływie 14-dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Dostrzec należy, że organ wprawdzie skorzystał z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ("Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku") i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 września 2025 r., niemniej jednak, w ocenie Sądu, przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku nie było uzasadnione i organ obowiązywał termin podstawowy ustawowy (tj. 14 dni), który bezskutecznie minął z dniem 1 sierpnia 2025 r.

Powyższe stanowisko Sądu wynika z przepisów u.d.i.p. Co prawda nie wskazują one jakie powody opóźnienia w ww. przypadku są dopuszczalne. Należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, a więc powody powiązane z rodzajem żądanej informacji (jej zakresem, przedmiotem, formą), a nie inne przyczyny (natury ogólnej) leżące po stronie podmiotu zobowiązanego. Podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio skorelowane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Przykładowo ze wskazanego uprawnienia organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy on informacji publicznej; por. wyrok NSA z dnia 4 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 120/25). Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ uzasadnił przedłużenie terminu do załatwienia wniosku liczbą realizowanych zadań, ilością wpływających do Spółki wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz trwającym okresem urlopowym, co w ocenie Sądu nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do przedłużenia terminu. Okoliczności te - jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu, nie stanowią bowiem przyczyn obiektywnych związanych z rodzajem i zakresem żądanej informacji publicznej lecz dotyczą wyłącznie kwestii organizacyjnych. W ocenie Sądu wniosek skarżącego z dnia 18 lipca 2025 r. nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do rodzaju i zakresu żądanych informacji oraz dokumentów. Potwierdza to chociażby odpowiedź organu z dnia 18 września 2025 r. z której cytowanej powyżej treści wprost wynika, że udostępnione informacje były kilkuzdaniowe, zwięzłe i krótkie. Udzielona odpowiedź na wniosek nie wymagała zatem specjalnego działania intelektualnego oraz szczególnego nakładu sił i środków. Forma i treść udostępnionych informacji potwierdzają to, że były to informacje proste, a ich zakres nie był znaczny. Nie wymagały one gromadzenia i udostępnienia tak pracochłonnego, że z uwagi na ilość udostępnianych informacji prostych, konieczne było przedłużenie terminu. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku nie dawał zatem podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy było skuteczne i zwalniało organ z zarzutu bezczynności.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co orzeczono w pkt. 3 wyroku. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli. Nie można dopatrzyć się ze strony Spółki lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Choć przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w ocenie Sądu było nieuzasadnione, to jednak organ udostępnił skarżącemu część żądanych informacji w tym terminie, a brak prawidłowego załatwienia wniosku w pozostałej części wynikał z dokonania nieprawidłowej oceny, co do treści żądania i charakteru żądanych dokumentów.

Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

Rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru to, w ocenie Sądu, orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe. Zdaniem Sądu oceniając całokształt działań organu, nie można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec tego, w pkt. 4 wyroku, Sąd dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Natomiast w pkt. 5 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności załatwienia wniosku skarżącego w zakresie wskazanym w pkt. 1 wyroku. Należy przez to rozumieć jako powinność udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 18 lipca 2025 r. w sposób oraz w formie adekwatnej do żądania wnioskodawcy w tym zakresie, wyraźnie wyartykułowanego we wniosku, a więc za pośrednictwem poczty e-mail wnioskodawcy, poprzez wysłanie pisma z odpowiedziami na zadane we wniosku pytania w postaci elektronicznej oraz skanów żądanych dokumentów, w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.

Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.