Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 97/17 w sprawie ze skargi R. N. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 97/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. N. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia 10 maja 2017 r., w którym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej p.w.k.a.s.) otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. W dniu 22 maja 2017 r. skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. poinformował skarżącego, że nie ma podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B., z dniem określonym w propozycji, nastąpiło bowiem przekształcenie stosunku służbowego skarżącego w stosunek pracy, co nie skutkuje zwolnieniem ze służby.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. bezczynność polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno – Skarbowej.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora izby Administracji Skarbowej w B. w sprawie braku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby celno-skarbowej w związku z przyjęciem propozycji pracy w ramach korpusu służby cywilnej. Sąd stwierdził, że przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. wprost stanowi, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, a zatem organ, wbrew wywodom skargi, nie miał obowiązku (ale i możliwości) wydawać w tym zakresie dodatkowo decyzji o zwolnieniu ze służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W związku z tym, iż ustawodawca nie przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy na podstawie ww. przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS konieczności wydawania odrębnie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze stosunku służbowego, tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie wskutek nieuwzględnienia, że w niniejszej sprawie nastąpiło faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby celno-skarbowej (ustanie stosunku służby) i konieczne jest wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej,

2) Art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie wskutek nieuwzględnienia, że przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy z mocy prawa nie oznacza, że nie jest konieczne wydanie decyzji stwierdzającej zakończenie służby w Służbie Celno- Skarbowej, bowiem stosunek służby powstaje na podstawie administracyjnego aktu mianowania i powinien być zakończony tylko decyzją administracyjną,

II. Naruszenie prawa materialnego:

1) Art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że z przepisów tych nie wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do uznania, że na treść pojęcia przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składa się oprócz nawiązania stosunku pracy również zakończenie stosunku służbowego, które winno skutkować koniecznością wydania decyzji o zwolnieniu ze służby,

2) Art. 169 ust. 4 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że skoro jedynie z tego przepisu wynika obowiązek wydania decyzji, to w przypadku przekształcenia służby w stosunek pracy taki obowiązek nie powstaje, podczas gdy przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy jest również władczym sposobem rozstrzygania o statusie materialnoprawnym dotychczasowego funkcjonariusza i wymaga decyzji administracyjnej, a ponadto mimo braku wyraźnej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej zakończenie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji istnieje, gdyż jedynie w ten sposób funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną przez organ zagwarantowane zostaje prawo do sądu,

3) Art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. w zw. z art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez jego błędne zastosowanie skutkujące odmową zastosowania w sprawie ze stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy o Służbie Celnej,

4) Art. 32 ust. 1, art. 45, art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że nie ma podstaw do wydania przez organ decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, podczas gdy takie ustalenie skutkuje brakiem gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie przedstawienia propozycji służby publicznej lub pracy w jednostkach KAS, nierównością obywateli wobec prawa, brakiem jednakowych zasad dostępu do służby publicznej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i zobowiązanie organu do uregulowania statusu prawnoadministracyjnego skarżącego i wydania decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby i uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, bowiem skarżący przyjął propozycję pracy, skierowaną do niego przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., zaś z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) w stosunek pracy, a z przepisów p.w.k.a.s. nie wynika w takiej sytuacji obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. W wyniku tego Sąd I instancji oddalił skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie uznał swoją kognicję w tej sprawie.

Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 dalej p.w.k.a.s.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej zakładała m.in. umocowanie odpowiednich organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.k.a.s. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.k.a.s.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.k.a.s.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej lub stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Istnienie i treść takiego stosunku podlega bowiem kognicji sądu powszechnego (sądu pracy).

Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji, w której przyjął on skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia, w konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w wydaniu takiej decyzji jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd I instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest bowiem następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w p.w.k.a.s., zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, którą to propozycję funkcjonariusz przyjął (por. post. NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 890/ 18, CBOSA).

W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia któregokolwiek ze zgłoszonych zarzutów w punktach I. 1-2 i II. 1-3. Również zarzut naruszenia przepisów art. 32 ust. 1, art. 45, art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że nie ma podstaw do wydania przez organ decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, podczas gdy takie ustalenie skutkuje brakiem gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie przedstawienia propozycji służby publicznej lub pracy w jednostkach KAS, nierównością obywateli wobec prawa, brakiem jednakowych zasad dostępu do służby publicznej, jest nieuzasadniony ze wskazanych wyżej względów. W związku z przyjętą przez p.w.k.a.s. formą przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, na co wskazano powyżej, nie były w procesie załatwienia tej sprawy stosowane przepisy k.p.a., a sprawa nie mogła być załatwiona w drodze aktu stosowania prawa administracyjnego. Konstrukcja zarzutu opiera się zaś na założeniu, iż przekształcenia miało charakter administracyjnoprawny i nastąpiło w drodze decyzji. Założenie to zostało obalone w toku wcześniejszego wywodu. Z tej przyczyny zarzut ten nie mógł osiągnąć skutku procesowego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.