Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] lipca [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (nr sprawy [...] – dalej decyzja z dnia [...] lipca 2010 r.) Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm., zwana dalej upzp) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., zwaną dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku A. P.-G. oraz W. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy – hotel, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb Ł., położonej w P. przy ul. [...] (k. 131-135 akt administracyjnych organu I instancji).

W dniu [...] lipca 2010 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 2 ust. 1 (powinno być 2 pkt 1), art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 kpa. Poddając analizie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, odwołujący podkreślił, że podstawową funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkalna, a funkcja usługowa czy usługowo - biurowa ma jedynie charakter uzupełniający w stosunku do funkcji podstawowej. Dodatkowo odwołujący zauważył, że dotychczasowo funkcjonujące na analizowanym obszarze funkcje usługowe i usługowo - biurowe, realizowane są jedynie w porze dziennej i nie stanowią znaczącej uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkalnej. Natomiast planowana przez wnioskodawcę działalność usługowa w zakresie wynajmowania pokoi realizowana jest zarówno w porze dziennej, jaki i nocnej, wiąże się z dodatkowym wzmożonym ruchem pojazdów, wykorzystaniem części ulicy na cele parkingowe, a co za tym idzie, prowadzi do dodatkowych uciążliwości dla mieszkańców obszaru. Poza tym, w niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia norm procesowych, a mianowicie art. 6, 7, 8 i 77 kpa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Decyzja uznaniowa organu I instancji nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na gruntownej analizie stanu faktycznego i przepisach prawa, które skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji bardzo enigmatycznie wskazał, że na analizowanym obszarze realizowane są również funkcje usługowe i usługowo — biurowe. W uzasadnieniu decyzji nie podano natomiast jakiego rodzaju usługi świadczone są na analizowanym obszarze oraz czy są one podobne do rodzaju usług planowanych przez wnioskodawcę. Organ administracji nie przeanalizował zatem rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (k. 11-15 akt administracyjnych organu II instancji).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również w dniu 24 lipca 2010 r. A. G., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 2 ust. 1 (powinno być art. 2 pkt 1), art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 kpa. Odwołująca analizując znaczenie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp podkreśliła, że podstawową funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkalna, a funkcja usługowo-biurowa ma jedynie charakter uzupełniający w stosunku do funkcji podstawowej. Poza tym dotychczasowo istniejące na analizowanym obszarze funkcje usługowe oraz usługowo-biurowe realizowane są jedynie w porze dziennej, nie stanowiąc uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkalnej. Planowana przez wnioskodawcę działalność usługowa w zakresie wynajmowania pokoi realizowana zarówno w porze dziennej, jak i nocnej, wiąże się z dodatkowym wzmożonym ruchem pojazdów, wykorzystaniem części ulicy na cele parkingowe, a co za tym idzie, prowadzi do dodatkowych uciążliwości dla mieszkańców obszaru. Odnosząc się natomiast do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania odwołująca wskazała, że decyzja uznaniowa nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na gruntownej analizie stanu faktycznego i przepisach prawa, co skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (k. 17-21 akt administracyjnych organu II instancji).

W odpowiedzi na odwołanie, W. G. oraz A. P.-G. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy oraz o przyspieszenie rozpoznania odwołania.

Na wstępie wnioskodawcy podnieśli zarzut braku legitymacji do wniesienia skargi przez odwołujących, gdyż w niniejszym postępowaniu nie mogą oni zostać uznani za jego stronę. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje wyłącznie stronie. W przedmiotowej sprawie organ administracji uznał za strony postępowania współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich, w szczególności A. G. oraz P. S. Odwołujący nie wykazali jednak w żaden sposób interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie ich za strony toczącego się postępowania. Nie wykazali oni bowiem w treści odwołań podstawy prawnej swoich działań. Nie jest z pewnością wystarczający do przyjęcia istnienia interesu prawnego po stronie odwołujących sam fakt bycia współwłaścicielami nieruchomości sąsiadujących. Zaznaczyć przy tym należy, że w/w nie posiadają wszystkich udziałów we współwłasności nieruchomości i nie użytkują jej obecnie w jakikolwiek sposób.

Niezależnie od powyższego, wnioskodawcy odnieśli się do merytorycznych zarzutów zamieszczonych w powyższych odwołaniach. Podkreślili oni, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie szczegółowej analizy architektonicznej, że planowana inwestycja polega wyłącznie na przebudowie wnętrza budynku i zmianie jego przeznaczenia z mieszkalnego na usługowy (wcześniej był to budynek mieszkalno-usługowy). W toku postępowania administracyjnego uprawniony architekt dokonał analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Z analizy z dnia [...] maja 2010 r. wynika, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się budynki o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym i planowana inwestycja kontynuuje istniejącą funkcję zabudowy. Odwołujący mylnie utożsamiają obowiązek organów administracji do zapewnienia ładu przestrzennego ze swoim indywidualnie rozumianym interesem faktycznym (obawa o zwiększenie ruchu drogowego czy utrata miejsc postojowych). Przy czym również te obawy są bezpodstawne z uwagi na wykazanie przez wnioskodawców w toku postępowania zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Co do zwiększenia ruchu drogowego to oczywistym jest, że przy planowanym rozmiarze działalności twierdzenie to jest całkowicie niedorzeczne. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że kwestie związane z miejscami parkingowymi oraz innymi obowiązkami inwestora są całkowicie obojętne dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Skarżący odwołują się do interesu faktycznego, którego żaden przepis prawa nie chroni. Poza tym argument odwołujących o niebezpieczeństwie powstania wzmożonego ruchu przy ul. [...] po zrealizowaniu zamierzonej inwestycji pozostaje o tyle niezasadny, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie na możliwość zmiany użytkowania budynku, a dalsza konkretyzacja obowiązków inwestora może nastąpić dopiero w treści pozwolenie na budowę.

Podkreślenia wymaga nadto, że planowana inwestycja polega na dostosowaniu już istniejącego budynku do przepisów związanych z prowadzeniem działalności hotelarskiej. Faktyczne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest więc żadne. Poza tym stan faktyczny istniejący na niezabudowanej nieruchomości sąsiedniej (nieuporządkowanie i niekontrolowany rozrost drzewostanu i pozostałej flory) wskazuje na brak jakiejkolwiek koncepcji korzystania z terenu przez odwołujących, którzy nie są przecież jedynymi współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej. Trudno więc polemizować z nimi w przedmiocie utrudnień, jakie rzekomo miałoby spowodować przeprowadzenie planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 kpa wnioskodawcy zauważyli, że ma on charakter polemiczny z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organ I instancji i nie został nawet należycie skonkretyzowany. Analiza rzeczywistego wpływu inwestycji na analizowany obszar została wykonana zgodnie z prawem i w sposób wyczerpujący. Domaganie się przez odwołujących konieczności ustalenia, jakie konkretnie usługi są świadczone na sąsiadującym terenie nie ma odzwierciedlenia w żadnym przepisie prawa, a przeprowadzenie takich czynności byłoby właśnie pogwałceniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania. Obowiązkiem organu było ustalenie, czy na danym terenie istnieją obszary przeznaczone pod funkcje usługowe, z którego to obowiązku organ wywiązał się należycie (k. 26-29 akt administracyjnych organu II instancji).

Decyzją z dnia [...] sierpnia [...] r. (nr [...] – dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. w mocy.

Poddając analizie obowiązujące przepisy upzp oraz akty prawne wykonawcze do przedmiotowej sprawy SKO stwierdziło, że wbrew twierdzeniom odwołujących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jak wynika ze sporządzonej w dniu [...] maja 2010 r. analizy urbanistycznej, w poddanym analizie obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna z usługami oraz usługowo-biurowa. Budynki posiadają do trzech kondygnacji nadziemnych. Wzdłuż ulicy [...] utrzymana jest jedna linia zabudowy w odległości od 5 do 5,5 m od frontowych granic działek. Ustalono, że zamierzenie kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Wskazano, że obok dominującej zabudowy jednorodzinnej, w obszarze analizowanym znajdują się także budynki o funkcji usługowej. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. W szczególności, w części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w obszarze wyznaczonym i objętym analizą zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.). Obszar ten wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania (spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp - zob. § 3 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy, zostały także określone przez urbanistę zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących dotyczących kontynuacji funkcji, Kolegium wskazało, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Jak wynika z akt sprawy, teren na którym planuje się inwestycję jest terenem zabudowy niskiej, mieszkaniowej, jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Organ nie wykazał, aby planowana inwestycja była sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Jednoznacznie ustalono, że zamierzenie kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Potwierdzają to wyniki analizy wraz z załącznikami graficznymi do niej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z uciążliwością nadmiernego hałasu, czy wzmożonego ruchu samochodowego w związku z planowaną inwestycją SKO wskazało, że zgodnie z art. 56 upzp, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ww. ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie powinien wydać decyzję pozytywną. Kwestie natomiast związane z nadmiernym hałasem, czy wzmożonym ruchem samochodowym wskazane w odwołaniach są przedmiotem odrębnego postępowania, które toczy się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Postępowanie bowiem w przedmiocie warunków zabudowy jest innym postępowaniem niż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, inny jest w nim zarówno zakres stron, jak i przedmiot samego postępowania. Zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę.

SKO nie podzieliło natomiast zarzutu wnioskodawców odnośnie braku legitymacji czynnej po stronie odwołujących, gdyż jako współwłaścicielom sąsiedniej działki nr [...] przysługuje im przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu (k. 31-37 akt administracyjnych organu II instancji).

Skargę od powyższej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) wywiódł w dniu 5 października 2010 r. P. S. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Motywując sformułowane zarzuty skarżący poddał analizie wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa podkreślając, że podstawową funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkalna, natomiast funkcja usługowa ma charakter uzupełniający w stosunku do funkcji podstawowej. Teren planowanej inwestycji jest terenem zabudowy niskiej, mieszkaniowej, jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Dodatkowo skarżący wskazał, że dotychczasowo istniejące na analizowanym obszarze funkcje usługowe i usługowo - biurowe, realizowane są jedynie w porze dziennej i nie stanowią znaczącej uciążliwości dla podstawowej funkcji mieszkalnej. Natomiast planowana przez wnioskodawcę działalność usługowa w zakresie wynajmowania pokoi realizowana jest zarówno w porze dziennej, jaki i nocnej, wiąże się z dodatkowym wzmożonym ruchem pojazdów, wykorzystaniem części ulicy na cele parkingowe, a co za tym idzie prowadzi do dodatkowych uciążliwości dla mieszkańców obszaru. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego nie sposób jest przyjąć, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z dotychczasową funkcją terenu, a istniejąca rozbieżność w konsekwencji skutkować powinna odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Uzasadniając natomiast zarzuty naruszenia norm procesowych skarżący zwrócił uwagę, że organy prowadzące postępowanie administracyjne, każdorazowo zobowiązane są, przy wydawaniu władczych rozstrzygnięć, kierować się ogólnymi zasadami kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, organ prowadzący postępowanie nie może działać swobodnie, dowolnie bez ograniczeń. Pierwszorzędne w tym względzie ma znaczenie zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, delimitująca kształtowanie całego postępowania, a w szczególności rozłożenia ciężaru dowodowego. Z zasady tej wynika nakaz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nakaz takiego wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z konkretną sprawą, by w ten sposób stworzyć rzeczywisty obraz sprawy i uzyskać podstawę do właściwego, trafnego zastosowania określonego przepisu prawa (art. 77 § 1 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracji, wydał decyzję uznaniową noszącą wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na gruntownej analizie stanu faktycznego i przepisach prawa, które skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (k. 4-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2010 r. SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygnąć zachodzące wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy badał rzeczywisty wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Ustalił on, że dopuszczenie nowej funkcji budynku bez zwiększenia jego gabarytów nie wpłynie negatywnie na relacje przestrzenne w otoczeniu. Przy ograniczonych parametrach obiektu, wykluczeniu jego rozbudowy oraz zapewnieniu pełnych potrzeb parkingowych wyłącznie na terenie działki inwestora, takie zamierzenie optymalnie wpisze się w zróżnicowaną pod względem funkcji istniejącą zabudowę (k. 11-12 akt sądowych).

W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. W. G. oraz A. P.-G. wnieśli o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania przyznali, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje funkcja mieszkaniowa, ale bezspornym jest, że funkcja usługowa także jest obecna. Planowana inwestycja w postaci zmiany sposobu użytkowania i otwarcia hotelu nie sprzeciwia się dominującej funkcji mieszkalnej. Działalność hotelowa polega na zapewnieniu miejsca wypoczynku i snu, więc w pewnym sensie spełnia "funkcje mieszkaniowe". Poza tym decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy wybudowania nowego obiektu, tylko zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego. Z tego względu nie ulęgają zmianie bryła budynku ani żadne istotne elementy zewnętrzne, w szczególności dach. Zmiana sposobu użytkowania z mieszkalnego na usługowy (hotelowy) wiąże się z koniecznością prowadzenia prac budowalnych przede wszystkim wewnątrz budynku. Uczestnicy postępowania wskazali nadto, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone w sposób rzetelny oraz zgodny z prawem (k. 82-86 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli przywołane w skardze.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. upzp oraz rozporządzenia z 2003 r.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. Jednym z przedmiotowych wymogów, określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r. Zgodnie z §9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707). W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej załącznika graficznego w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Z tego powodu Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez Skarżącego odnoszących się do naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Marginalnie należy jednak zauważyć, że podnoszone przez skarżącego w tej materii argumenty są niezasadne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja upzp. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami (zob. wyrok NSA z dnia 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 22.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1642/08, baza orzeczeń NSA). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy ustalił, że bez zmian pozostanie dotychczasowa linia zabudowy budynku mieszkalnego należącego do wnioskodawców, jak również modyfikacji nie ulegną: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednorodzinnej z usługami oraz usługowo biurowej. W tym zakresie planowana przez wnioskodawców inwestycja w postaci utworzenia hotelu nie zakłóci dominującej na analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej, nie wykraczając poza obręb wyżej przedstawionego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" oraz kształtowania ładu przestrzennego. Niezasadny pozostaje również argument Skarżącego, że organ administracji nie przeanalizował rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. zawiera szczegółowe wymagania odnoszące się do warunków prowadzenia przez wnioskodawców planowanej inwestycji również w odniesieniu do zapewnienia jak najmniejszego poziomu uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Nie jest również prawdą, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, skoro zgodnie z art. 56 upzp w zw. z art. 64 ustl. 1 upzp, nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a nie uznaniowy, ponieważ prawodawca sformułował jednoznacznie przesłanki od których spełnienia zależne jest jej wydanie stanowiąc dodatkowo, że organ administracji nie może odmówić jej wydania. Organ administracji publicznej nie ma w tej materii uznania ani w odniesieniu do stwierdzenia przesłanek decyzji o warunkach zabudowy, ani samego jej wydania.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 107 § 1 kpa w zw. § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004 r., nr 2, poz. 32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się jedynie wpis od skargi, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193).