II SA/Kr 1381/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-27	
Data wpływu	2025-10-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1966 nr 24 poz 151; art 119 par 1 , art 121  par 2; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi L. spółka komandytowa na postanowienie nr 803/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 września 2025 r, znak: WSE.7722.58.2025.NWOJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1381/25

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB) decyzją z 18 października 2023 r., znak: ROIK I.5160.199.2023.KLR, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał L. Sp. komandytowa (KRS nr [...]) doprowadzenie do stanu poprzedniego części działki nr [...], na której wykonano utwardzanie terenu o powierzchni ok. 190 mkw., tak by odtworzyć teren biologicznie czynny, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 1028/6740.1/2021 z 10 sierpnia 2021 r., znak: AU-01-

1.6740.1.1726.2020.MMI, udzielającej pozwolenia na budowę dla budynku usługowego przy ul. [...] w K. wraz naniesionymi na projekcie zagospodarowania terenu na czerwono zmianami zakwalifikowanymi przez projektanta jako nieistotne podczas przyjęcia do użytkowania.

14 maja 2025 r. PINB jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr 21/2024, w którym określił obowiązek wynikający z powyższej decyzji dla L. Sp. komandytowa.

PINB postanowieniem z 1 lipca 2025 r., znak: RPA.52.13.2024.KBK, wydanym m.in. na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132, dalej: "upea"), nałożył na L. Sp. komandytowa grzywnę (40000 zł) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w powyższym tytule wykonawczym do 31 października 2025 r., wskazując przy tym, że za wysokością grzywny przemawiają: 1) uchylanie się od obowiązku od prawie dwóch lat; 2) konieczność wyeliminowania naruszenia prawa miejscowego i braku przewidzianej tam powierzchni biologicznie czynnej; 3) konieczność uczynienia dalszego uchylania się od obowiązku nieopłacalnym.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 803/2025 z 3 września 2025 r., znak: WSE.7722.58.2025.NWOJ, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia L. Sp. komandytowa, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że obowiązek pozostaje niewykonany, bo teren nadal jest wybrukowany i użytkowany pod parking. W świetle wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym domniemania prawdziwości wpisów do KRS stwierdził, że spółka od 5 kwietnia 2022 r. działała jako: L. Sp. komandytowa (ul[...]), natomiast 14 marca 2025 r. (w toku postępowania egzekucyjnego) dokonano zmian w zakresie firmy, wspólników i adresu na: L. Sp. komandytowa (ul. [...]). Upomnienie z 12 stycznia 2024 r. i tytuł wykonawczy z 14 maja 2024 r. skierowano na dane ujawnione wówczas w KRS i doręczono w trybie art. 44 § 4 kpa. Gdyby nawet przyjąć, że koszty wykonania obowiązku są niższe od kwoty grzywny, to taki stan rzeczy byłby pożądany, bo celem grzywny nie jest jej uiszczenie.

W skardze L. Sp. komandytowa wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art. 29 § 2 pkt 3, art. 15 § 1 w zw. z art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 2 i art. 33 § 1 pkt 4 upea, albowiem nie doszło do legalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a postanowienie wydano wobec niewłaściwego podmiotu. Podniosła, że nie doręczono jej decyzji, upomnienia, ani tytułu wykonawczego. Korespondencja była kierowana na ul[...], podczas gdy należało kierować ją na ul. [...] (jak przy postanowieniu z 7 czerwca 2023 r., znak: ROIK I.5160.127.2023.KLR). Jej zdaniem organ nie wyjaśnił, dlaczego zastosowano tak wysoką grzywnę, znacznie przekraczającą wartość obiektu i jego rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że podważanie prawidłowości doręczenia decyzji w toku postępowania egzekucyjnego jest niemożliwe, zaś błąd co do osoby zobowiązanej może być podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 2 pkt 3 upea).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. ze zmianami) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej kategorii wymienionej w tym przepisie.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm.), w szczególności regulacja art. 119 tej ustawy. Stosownie do treści § 1 wskazanego przepisu, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie podmiotu zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania.

Stosownie do treści art. 7 § 2 upea organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Celem nałożenia grzywny było między innymi uniknięcie konieczności sięgania do bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, które prowadzi do większych obciążeń finansowych dla osoby poddanej postępowaniu egzekucyjnemu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem jeśli skarżąca dobrowolnie wykona nałożony na nią obowiązek, będzie możliwość skorzystania z ww. ulgi. Art. 125 § 1 upea. wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym.

W kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia wskazać należy, iż ustawodawca, wprowadzając w art. 121 § 2 upea tylko górne granice kwot tych grzywien, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i niezbędności (art. 7 § 3 upea). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny, ustalając taką, a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia odnośnie wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Uzasadniając zatem wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 235/09, Lex nr 602159).

Skarżący podnosi, że wysokość grzywny przekracza wartość obiektu i jego rozbiórki. Jednakże po pierwsze nałożona grzywna nie przekracza ustawowego progu 50 000 zł wysokości grzywny, która może być nałożona na osobę prawną a po wtóre, skoro koszty likwidacji utwardzenia i odtworzenia terenu biologicznie czynnego są niższe niż grzywna, to jest prawdopodobne, że logika nakaże zobowiązanemu wykonać nałożony nań obowiązek, bez konieczności zapłaty grzywny. Temu celowi właśnie ma służyć egzekucja administracyjna obowiązków niepieniężnych.

Nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją PINB w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB) z 18 października 2023 r., znak: ROIK I.5160.199.2023.KLR, polegającego doprowadzenie do stanu poprzedniego części działki nr [...], na której wykonano utwardzanie terenu o powierzchni ok. 190 mkw., tak by odtworzyć teren biologicznie czynną Decyzja ta – wobec nie wniesienia odwołania - stała się ostateczna.

Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r., sygn. II SA/GL 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania.

W analizowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 upea, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie PINB sporządził w dniu 12 stycznia 2024 r. pisemne upomnienie znak ROIK I.5143.86.2024.KLR, w którym wezwał stronę skarżącą do wykonania ciążących na nim obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 października 2023 r., znak: ROIK I.5160.199.2023.KLR. Następnie organ egzekucyjny w dniu 14 maja 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy, który został skarżącemu doręczony w dniu 29 maja 2024 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że nie doszło do legalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie doręczono decyzji, upomnienia, ani tytułu wykonawczego, a postanowienie wydano wobec niewłaściwego podmiotu, wskazać należy co następuje.

Jak wynika z odpisu z KRS skarżącej, znajdującego się w aktach sprawy, w dniu 14 marca 2025 r. nastąpił wpis do KRS, na podstawie którego zmieniła się firma skrzącej: z dotychczasowej "L. spółka komandytowa", na nową: "L. spółka komandytowa" oraz siedziba skarżącej z dotychczasowej przy ul[...], na nowa przy ul. [...].

Upomnienie i tytuł wykonawczy zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 K.p.a. (fikcja doręczenia) przed datą zmiany adresu i firmy w KRS tj. odpowiednio w lutym i w maju 2024 r. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 869 z późn. zm.), domniemywa się, że dane wpisane do rejestru są prawdziwe. W związku z powyższym organy, dokonując wszczęcia postępowania egzekucyjnego z urzędu, są uprawnione do kierowania pism pod adres wskazany w KRS. Natomiast już po ujawnieniu nowego adresu w KRS, organ I Instancji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skierował na właściwy – wynikający z KRS – adres oraz nałożył grzywnę na spółkę działającą pod nową firmą.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.