Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Orzesze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 6/23 w sprawie ze skargi Miasta Orzesze na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 2 listopada 2022 r. nr 3743/RT/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu zwrotu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Orzesze na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 26 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 6/23 – w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę Miasta Orzesze (dalej: skarżący, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (dalej: Zarząd, organ) z 2 listopada 2022 r. nr 3743/RT/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu zwrotu środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosło Miasto, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 i art. 176 § 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: op) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do bezzasadnego nieuznania środków w wysokości 1 250,52 zł za nadpłaconych;

2. prawa materialnego, a to art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ufp) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że środki pobrane na realizację projektu zostały wydatkowane z naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przyznanych skarżącemu na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, podczas gdy brak jest ku temu przesłanek;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez:

a) niedokonanie analizy, czy kwota 61 577,59 zł stanowi część zaliczki wykorzystaną nieprawidłowo, a co za tym idzie czy od niniejszej kwoty winny być naliczone odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych;

b) poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie w całości stanowiska skarżącej, iż kwota 61 577,59 zł stanowiła środki wykorzystane prawidłowo, zgodnie z przewidzianą przez umowę o dofinansowanie projektu pn. [...] proporcją pomiędzy środkami własnymi skarżącego, a środkami dotacyjnymi;

c) poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność wykorzystania przez skarżącego części zaliczki w kwocie 61 577,59 zł niezgodnie z procedurą, tj. poniesioną niezgodnie z montażem finansowym projektu wynikającym z umowy o dofinansowanie.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zarząd, reprezentowany przez radę prawną, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ppsa.

Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w zw. z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej trzeba rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż jak się przyjmuje w orzecznictwie - dopiero przesądzenie, że stan faktyczny zaaprobowany przez sąd w zaskarżonym wyroku został ustalony prawidłowo albo, że nie został skutecznie podważony przez skarżącą, otwiera drogę do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności. Niezbadane okoliczności miały dotyczyć tego, czy kwota 61 577,59 zł stanowiła środki wykorzystane prawidłowo, zgodnie z przewidzianą przez umowę o dofinansowanie projektu proporcją pomiędzy środkami własnymi skarżącego, a środkami dotacyjnymi i niedokonanie oceny, czy wykorzystanie przez skarżącego części zaliczki (61 577,59 zł) poniesiono niezgodnie z montażem finansowym projektu wynikającym z umowy o dofinansowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są to zarzuty trafne.

Przede wszystkim wskazać należy, że przez opisane wyżej zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej, jej autor usiłuje zakwestionować, nie tyle stan faktyczny, co prawidłowość dokonanej w sprawie wykładni i zastosowania przepisów materialnych w postaci Umowy o dofinansowanie i Przewodnika dla beneficjentów dokonanej przez organu i zaakceptowanej przez WSA. Jednakże w tym zakresie – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 ppsa – odpowiednich zarzutów skarżący nie sformułował.

Pomijając powyższą okoliczność wskazać należy, że zgodnie z umową o dofinasowanie beneficjent zobowiązał się m.in.: do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z umową (§ 6 ust. 5); do realizacji projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, SZOOP, obowiązujących procedur, Wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 6 ust. 6).

Po podpisaniu umowy beneficjent zobowiązał się do ponoszenia wydatków z wyodrębnionego rachunku bankowego (§ 10 ust. 17 zd. 1). Przy czym co istotne, a co pomija skarżący kasacyjnie, w dalszej części wskazano dwa, mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy rachunki bankowe: a) o nr [...] należące do Miasta Orzesze - dla środków otrzymywanych przez Beneficjenta od [...] w formie zaliczek (§ 10 ust. 18 pkt 1 lit. a umowy o dofinansowanie (aneks nr 2) - tzw. konto zaliczkowe), oraz b) o nr [...] należące do [...] - z którego będą ponoszone wydatki po podpisaniu umowy o dofinansowanie (§ 18 ust. 18 pkt 2 umowy o dofinansowanie (aneks nr 2) - tzw. konto wydatkowe). [...] został określony jako podmiot realizujący projekt, a więc taki, który m.in. dokonuje płatności na rzecz wykonawców i którego rachunek bankowy jest do tego przeznaczony jako rachunek wydatkowy(§ 5 ust. 1). Beneficjent zobowiązany jest do ponoszenia każdego z wydatków przedstawionych do rozliczenia zaliczki w sposób odzwierciedlający montaż finansowy kategorii/sygnatury kosztów w zakresie dofinansowania i wkładu własnego. Wydatki podlegają zatwierdzeniu przez [...] (§ 11 ust. 7 zd. 3 i 4). W przypadku nieterminowego lub nieprawidłowego rozliczenia zaliczki [...] nalicza odsetki jak dla zaległości podatkowych zgodnie z UFP" (§ 11 ust. 10).

Z kolei z treści Przewodnika dla beneficjentów, również wynika, że: beneficjent zobowiązany jest do ponoszenia każdego z wydatków przedstawionych do rozliczenia zaliczki w sposób odzwierciedlający montaż finansowy projektu w zakresie dofinansowania i wkładu własnego (Zasady udzielania wsparcia w formie zaliczki w ramach projektów dofinansowanych ze środków EFRR - pkt 21c). Na moment ponoszenia wydatku (zapłaty dokumentu księgowego) beneficjent zobowiązany jest do posiadania na wyodrębnionym rachunku bankowym środków własnych w wysokości odpowiadającej wkładowi własnemu oraz wartości koszu niekwalifikowalnego. W przypadku wykorzystania środków z zaliczki na pokrycie wkładu własnego i/lub kosztu niekwalifikowalnego Beneficjent narusza procedury dotycząco wypłaty i rozliczania zaliczek. Wobec powyższego zobowiązany jest wówczas do zwrotu tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych zgodnie z zasadą wynikającą z art. 207 ustawy o finansach publicznych.

Z powyższego wynika, że skarżący był zobowiązany do posiadania zarówno konta zaliczkowego jak i konta wydatkowego, zaś rozliczenie zaliczki powinno odbywać się z uwzględnieniem odpowiedniego montażu finansowego na koncie wydatkowym.

Przekładając treść przytoczonych unormowań organ, a za nimi WSA, w sposób prawidłowy ustalił, że zgodnie z montażem finansowym przedstawianym we wniosku o płatność nr WNP-RPSL.05.01.01-24-06F2/17-009 kwota dofinansowania faktury nr [...] wynosiła 3 091 304,28 zł, co przy kwocie wydatków ogółem 4 562 405,52 zł powoduje, iż wkład własny znajdujący się na koncie skarżącego wynieść winien 1 471 101,24 zł. Skarżący 25 listopada 2020 r. otrzymał na konto zaliczkowe środki w wysokości 4 423 707,87 zł. 15 grudnia 2020 r. beneficjent przekazał na konto zaliczkowe środki w wysokości 1 409 523,65 zł, a następnie tego samego dnia przekazał z konta zaliczkowego na konto wydatkowe 4 562 405,52 zł (tytułem "dotacja na inwestycje - [...]"). Kolejno 18 grudnia 2020 r. beneficjent przekazał na konto zaliczkowe środki w kwocie 319 323,36 zł (tytułem "przelew środków na dotację do [...] - refundacja do części niekwalifikowalnej [...]"). Tego samego dnia z konta wydatkowego dokonano na rzecz wykonawcy S. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa zapłaty za fakturę nr [...] w wysokości 4 562 405,52 zł. Beneficjent na dzień 18 grudnia 2020 r. nie zasilił konta wydatkowego środkami z wkładu własnego, nie doszło do odpowiedniego montażu finansowego, czym dopuścił się naruszenia procedury.

Podsumowując, na dzień zapłaty faktury (18 grudnia 2020 r.) na koncie wydatkowym była kwota 1 409 523,65 zł (mająca zabezpieczyć wkład własny oraz wydatki niekwalifikowane), a powinna być kwota 1 471 101,24 zł. Kwota 319 323,36 zł, refundacja do części niekwalifikowanej, o której pisze skarżący znalazła się na koncie zaliczkowym już po dniu przelania 4 562 405,52 zł na konto wydatkowe jako zapłata za fakturę [...]. Tym samym kwota 319 323,36 zł nie zasiliła konta wydatkowego jako pokrycie kosztów niekwalifikowanych i części wkładu własnego. Zatem na dzień dokonywania płatności z tytułu faktury nr [...], tj. 18 grudnia 2020 r., na koncie wydatkowym brakowało środków własnych beneficjenta w wysokości 61 577,59 zł (1 471 101,24 zł - 1 409 523,65 zł). Faktura została w związku z tym w tej części opłacona z zaliczki z "puli środków europejskich". Kwota w wysokości 319 323,36 zł, o której pisze skarżący została faktycznie przelana, ale na konto zaliczkowe. Aby kwota ta mogła zostać uznana jako wkład własny beneficjenta powinna w dniu zapłaty faktury znaleźć się na koncie wydatkowym. W konsekwencji środki te nie uzupełniły wkładu własnego do wymaganej dla danej płatności wysokości.

Na moment dokonywania płatności z konta wydatkowego, nie został na nim zapewniony wkład własny w pełnej wysokości. Przedmiotowa faktura została sfinansowana ze środków europejskich w wyższej niż wynikająca z założeń realizacji projektu (poziomu dofinansowania) wysokości, co spowodowało naruszenie obowiązujących beneficjenta procedur.

Powyższe ustalenia czynią niezasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W tej sytuacji skarżący kasacyjnie nie zakwestionował w sposób skuteczny przyjętego do rozpoznania sprawy przez WSA stanu faktycznego sprawy. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ zarzuty naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 op i art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, dotyczą ich niewłaściwego zastosowania. Bez podważenia stanu faktycznego subsumcja tych przepisów nastąpiła w sposób prawidłowy. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 72 § 1 ust. 1 i art. 75 op. W konsekwencji należało uznać za nieusprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że kwota 61 577,59 zł stanowiła środki nieprawidłowo wykorzystane w sposób niezgodny z procedurą, tj. poprzez nieprawidłowy montaż finansowy i zabezpieczenie na koncie wydatkowym mniejszej kwoty na pokrycie wkładu własnego i kosztów niekwalifikowalnych.

Reasumując, WSA prawidłowo uznał, że organ zobowiązany był do naliczenia odsetek od 61 577,59 zł stanowiącej część zaliczki wykorzystanej przez skarżącego niezgodnie z procedurą, tj. niezgodnie z montażom finansowym wynikającym z umowy o dofinansowanie oraz Przewodnika dla beneficjentów. Wobec tego, "dopłacone'' przez skarżącego 10 lutego 2022 r. środki w wysokości 1 250,52 zł, stanowiące zwrot należności głównej i odsetek, nie mogą zostać uznane ani za środki nadpłacone, ani nienależnie zapłacone, o których mowa w art. 72 § 1 pkt 1 op.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).