Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. ([...]) w C., [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 109/25 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. ([...]) w C., [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 4 listopada 2024 r. nr 0601-IGC.4802.148.2024.TZ w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 109/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. ([...]) w C., [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 4 listopada 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.p.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2) i art. 4 umowy z dnia 29 czerwca 2022 r. zawartej pomiędzy Unia Europejską a Ukraina w sprawie transportu drogowego towarów (Dz. Urz. UE L 179 z 6.7.2022, s. 4-10; dalej: umowa z UE) poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że przedmiotowa umowa obejmuje swoim zakresem jedynie przewozy zarobkowe w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: u.t.d.), podczas gdy właściwa wykładnia pojęcia przewozu zarobkowego powinna zostać dokonana z uwzględnieniem prawa unijnego, w którym ma ono szerszy zakres znaczeniowy niż w prawie polskim i w efekcie niezastosowanie umowy z UE, co skutkowało uznaniem, że skarżąca zobowiązana była posiadać zezwolenie, choć w rzeczywistości na podstawie umowy z UE była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na transport międzynarodowy, co skutkowało oddaleniem skargi;

b) art. 4 pkt 4), pkt 6) i 19) oraz art. 28 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) i ust. 3 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdzie nie było podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie oraz błędną wykładnię, co skutkowało (i) przyjęciem, że skarżąca wykonywała [...] lutego 2024 r. niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy bez posiadania stosownego zezwolenia, i w efekcie (ii) zastosowaniem art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2) w związku z lp. 3.1 załącznika nr 3 do i art. 93 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 1 umowy z dnia 18 maja 1992 r. zawartej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych (M.P. z 2002 r. Nr 6 poz. 125; dalej: umowa RP-UA) skutkujące nałożeniem na skarżącą kary w wysokości 12 000 zł, w sytuacji gdy skarżąca nie dopuściła się żadnego przewinienia i nie było podstaw do ukarania jej karą pieniężną, ponieważ wykonywała transport w celach komercyjnych, zarobkowo i nie miała obowiązku posiadania zezwolenia, tym samym winien znaleźć zastosowanie art. 94 ust. 7 pkt 2) u.t.d., na podstawie którego pobrana od skarżącej kaucja podlegałaby zwrotowi;

c) § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1941) w związku z art. 46 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1799); i art. 40 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 979 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że przeważającą działalnością skarżącej jest produkcja [...], a nie transport towarów, co skutkowało oddaleniem skargi skarżącej i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącą pieniężną karę administracyjną;

d) art. 92c ust. 1 pkt 1) i 93 ust. 3 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy wykonywany jest niezarobkowy przewóz międzynarodowy (na potrzeby własne), to nie zachodzą przesłanki do zwolnienia przewoźnika z odpowiedzialności, w sytuacji gdy skarżąca od chwili zawarcia umowy z UE wykonywała tożsame przewozy do przewozu [...] lutego 2024 r. i nigdy nie spotkała się z zakwestionowaniem ze strony polskich urzędników prawidłowości realizacji przewozu pod względem dokumentowym, a ponadto [...] wersja umowy z UE w swej treści jasno wskazywała, że przewóz towaru, o takim charakterze jaki wykonywała skarżąca, jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwoleń;

e) art. 9 w związku z art. 87 i art. 91 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) poprzez naruszenie podstawowej zasady obowiązującej przy rozpatrywaniu hierarchii aktów prawnych zgodnie z którą każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego, co skutkowało nieuwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego i niezastosowaniem umowy z UE;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak wyczerpującego wyjaśnienia podniesionych przez skarżącą naruszeń organu, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania pana M. M., w sytuacji gdy był on istotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia spraw, oraz błędne rozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co wadliwie zostało przyjęte, że wykonywany przez skarżącą [...] lutego 2024 r. transport międzynarodowy miał charakter pomocniczy niezarobkowy, w sytuacji gdy transport stanowi podstawową działalność skarżącej i jej główne źródło przychodu, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i jej uchyleniem;

b) art. 151 w związku z art. 134 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ nie odstąpił od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszenia prawa a kara pieniężna w wysokości 12 000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna – zwłaszcza w sytuacji, w której strona (będąca przewoźnikiem mającym siedzibę w [...]) mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że przewozy na potrzeby własne są objęte zakresem zastosowania umowy Unia Europejska – Ukraina, na co wprost wskazywała ukraińska wersja przedmiotowej umowy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i jej uchyleniem.

Mając na uwadze powyższe i przepis art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. skarżąca wniosła, na podstawie art. 179a p.p.s.a., o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznanie sprawy. W przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wniosku złożonego w trybie art. 179a p.p.s.a. skarżąca wniosła, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, na podstawie art. 203 pkt. 1) p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów powstępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej. Skarżąca oświadczyła, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wiadomy z urzędu jest fakt, że postanowieniem z 14 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 255/26, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: "u.t.d.") stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), wyłączający w całości stosowanie działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f k.p.a., do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d.?".

Zagadnienie prawne będące przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie (zarzut z punktu 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej) jest tożsame z ww. zagadnieniem przedstawionym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależeć będzie od udzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzi. W konsekwencji, przez wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa, których stosowanie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, zachodzi uzasadniona podstawa do zawieszenia postępowania kasacyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu NSA to zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

Z tych względów, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przedstawionego wyżej zagadnienia prawnego.