Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. a.bł.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 134 w związku z art. 57 § 1 oraz art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania A.J. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł, że strona nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze na dziecko – D.O. w wysokości 500 zł za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. W treści decyzji strona została pouczona o terminie i sposobie wnoszenia środków zaskarżenia.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] Kolegium wskazało, że z powodu braku możliwości doręczenia stronie przesyłki w miejscu zamieszkania, dnia 28 marca 2018r. operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe, po dwukrotnym jej awizowaniu przechowywał pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej a po upływie tego terminu zwrócił je nadawcy. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje informacja listonosza, gdzie pozostawił zawiadomienie o przesyłce adresowanej do strony, zawierające informację o miejscu jej przechowywania oraz okresu, po którym nastąpi jej zwrot do nadawcy. Organ wyjaśnił, że konsekwencji nieodebrania korespondencji przez adresata przesyłka została w trybie art. 44 § 1 i 4 k.p.a. skutecznie doręczona 11 kwietnia 2018 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy.

Organ wskazał także, że strona dnia 14 czerwca 2018 r. odebrała w organie I instancji kserokopię decyzji z dnia [...], zaś dnia 26 czerwca 2018 r. złożyła od niej odwołanie, które nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Odwołując się do treści art. 42 § 1, art. 43 oraz art. 44 § 1 pkt 1, a także art. 57 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji upłynął z dniem 25 kwietnia 2018 r., zaś odwołanie strony zostało wniesione do organu I instancji dnia 26 czerwca 2018 r., a zatem 62 dni po upływie ustawowego terminu.

W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W skardze do sądu administracyjnego A.J. zarzuciła:

1. naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy przesyłka pocztowa nie została prawidłowo doręczona oraz nie zostały spełnione wymogi doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 k.p.a.;

2. niezgodność postanowienia z prawem, polegającą na uznaniu, iż postanowienie z dnia [...] zostało doręczone prawidłowo przez awizo po dwukrotnym awizowaniu w sytuacji gdy skarżąca odebrała postanowienie osobiście w organie I instancji dnia 14 czerwca 2018 roku i od tej daty biegnie termin do zaskarżenia postanowienia.

W konkluzji, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy SKO w Ł. do dalszego prowadzenia.

W uzasadnieniu skargi strona, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazała, że przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle, a w razie niedopełnienia jednej z przesłanek w nim zawartych przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że przesyłka została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma, ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, zdaniem strony, należy stwierdzić, że SKO w Ł. przedwcześnie uznało, iż postanowienie z [...] zostało skutecznie doręczone skarżącej i funkcjonuje w obrocie prawnym. Skarżąca nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu jej korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia.

Z uwagi na doniosłe skutki procesowe, jakie wiążą się dla strony z zastosowaniem trybu doręczeń przesyłek pochodzących od organów, szczególnie rygorystycznie należy przestrzegać procedury wymienionej w art. 44 k.p.a. Oba zawiadomienia adresata o pozostawaniu pisma w placówce pocztowej powinny być potwierdzone wyraźnymi, niebudzącymi żadnych wątpliwości, adnotacjami doręczyciela, że powiadomił adresata o przesyłce.

Ponadto doręczenie pisma - postanowienia może nastąpić raz. Skarżąca A.J. otrzymała pismo osobiście w organie I instancji dnia 14 czerwca 2018 roku i od tej daty biegnie termin do zaskarżenia. W konsekwencji, zdaniem strony, skoro decyzja z dnia [...] nie została skutecznie doręczona, termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął biegu, wbrew stanowisku SKO w Ł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, a ponadto stwierdzając, że fakt odebrania przez skarżącą kserokopii decyzji organu I instancji z dnia [...] w świetle art. 42-44 k.p.a. pozostaje bez znaczenia prawnego w sprawie.

W uzupełnieniu skargi, skarżąca wniosła o uchylenie w całości "decyzji" dnia z [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], dodatkowo wnosząc o rozważenie uznania zaskarżonych aktów, jako naruszających prawo w stopniu rażącym, co z urzędu powinien dostrzec organ II instancji. Zdaniem strony, decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować usunięciem jej z obrotu prawnego, ze względu na uchybienia organu dotyczące zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]

Strona zarzuciła ponadto, że Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej, skupiło się na kwestii formalnej związanej z doręczeniem zastępczym. Organ ten, działając w trybie nadzoru, jako organ odwoławczy miał obowiązek zbadania, niejako niezależnie, poprawności procedowania organu pierwszej instancji nad sprawą. Ciążył na nim również, tak jak na organie pierwszej instancji, obowiązek działania w sposób wzbudzający zaufanie do organu, która to zasada, jak i inne fundamentalne zasady postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zostały złamane.

Podsumowując strona wskazała, że skoro decyzja organu pierwszej instancji "uprawomocniła się" w trybie tzw. doręczenia zastępczego, organ drugiej instancji obowiązany był tym bardziej szczegółowo zbadać wszystkie inne istotne okoliczności sprawy, podnoszone przez skarżącą, którym to obowiązkom nie podołał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kontrola zgodności z prawem rozstrzygnięcia o charakterze procesowym (postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania), co wykluczało rozpoznanie zarzutów, odnoszących się do zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Treść zaskarżonego postanowienia oznacza bowiem, że decyzja organu I instancji jest decyzją ostateczną. Wobec zaś niewyczerpania środków zaskarżenia (brak skutecznie wniesionego odwołania i decyzji organu odwoławczego wydanej w wyniku jego rozpoznania), nie jest możliwe jej zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Przechodząc zaś do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż w myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2).

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że odwołanie stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest zasadniczo wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wynika z tego, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może był akt woli strony postępowania, urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem.

W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA1984/ 1/ 51).

Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy jeszcze wskazać, iż w myśl art. 58 § 2 i 3 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu natomiast przywrócenie terminu do złożenia wskazanej wyżej prośby jest niedopuszczalne.

Podkreślenia wymaga nadto, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony trwałości - por. szerzej np. B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 r., s. 598; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 210 i nast.; por. też np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1823/98; uchwałę NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1006/96).

W orzecznictwie przyjmuje się wszakże, iż o uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1998r., sygn. akt I SA 1495/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 45704, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 18/07, Lex nr 325307).

W postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi (art.40 § 1 k.p.a.).

Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. (art. 42 § 1 k.p.a.). W toku postępowania strony oraz ich pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiać organ o zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 1 i 2 k.p.a.).

W razie nieobecności adresata pismo doręcza się dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). W razie zaś niemożności doręczenia pisma w żaden z powyższych sposobów pismo przechowuje operator pocztowy w swojej placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.)

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzja organu I instancji została skarżącej doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a. i doręczenie to uznać należy za prawidłowe. Przesyłka była bowiem dwukrotnie awizowana, zaś na potwierdzeniu odbioru doręczyciel wskazał, gdzie pozostawiono awizo wraz z informacją o placówce pocztowej, w której pismo zostało złożone oraz terminie, w którym przesyłka winna zostać odebrana. Zarzuty skargi w zakresie prawidłowości doręczenia nie zostały poparte jakąkolwiek argumentacją, ograniczając się wyłączne do przywołania szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, bez choćby próby odniesienia ich do ustalonego stanu faktycznego. W treści skargi nie sprecyzowano również, na czym miałaby polegać rzekoma wadliwość wspomnianego doręczenia, koncentrując się na teoretycznych rozważaniach, dotyczących prawidłowości doręczeń przez awizo.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że skoro pierwsza próba doręczenia przesyłki miała miejsce dnia 26 marca 2018 r., to tym samym ostatnim dniem na jej odebranie był dzień 9 kwietnia 2018 r., zatem z upływem tego dnia rozpoczął bieg termin do złożenia przez skarżącą odwołania. Termin ten upłynął zaś bezskutecznie z dniem 23 kwietnia 2018r.

Z oczywistych względów nie można było również uwzględnić argumentów skarżącej, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg dopiero od daty wydania jej kserokopii decyzji organu I instancji z dnia [...]., bowiem nie było prawnej możliwości ku temu, by ponowne doręczenie (niezależnie od tego czy kopii czy też oryginału decyzji) uruchomiło skarżącej "kolejny" tryb odwoławczy od decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

MR