Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA del. Anna Maria Świderska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/12 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 697/12, uwzględnił skargę M. I. – nazywanego dalej "Skarżącym", na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że postanowieniem z dnia 21 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. ustalił Skarżącemu opłatę legalizacyjną z tytułu legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie połowy opłaty i rozłożenie pozostałej części na raty. Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. Wojewoda [...] odmówił uwzględnienie wniosku Skarżącego. Rozpoznawszy odwołanie Skarżącego Minister Finansów decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewoda – rozpoznawszy sprawę ponownie – odmówił uwzględnienia wniosku. Minister Finansów wskazaną na wstępie decyzją oddalił odwołanie Skarżącego i utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.) oraz art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i prawidłowo ustalił, że nie zaszły przesłanki określone w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.

Skarżący wniósł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł w niej, że znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i nie jest wstanie ponieść w całości opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Sąd administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organy błędnie zastosowały przepisy działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej (art. 49 Prawa budowlanego). Z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w ocenie sadu administracyjnego, wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zdaniem sądu administracyjnego, organy błędnie wywiodły zastosowanie instytucji ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej) z odesłania do Działu III Ordynacji podatkowej zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Odwołanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy bowiem jedynie sposobu ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej, określonego w art. 59f Prawa budowlanego. Nie obejmuje ono natomiast art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odsyłającego do Działu III Ordynacji podatkowej.

Sąd administracyjny porównując opłatę legalizacyjną z karą administracyjną doszedł do wniosku, że są to odrębne instytucje, mające odmienne funkcje i realizujące różne cele. Na poparcie swojego stanowiska sąd administracyjny przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt I FPS 2/09) oraz wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P6/02). Wynika z nich, że opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Wiąże się z uzyskaniem uprawnienia, jakim jest odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej tj. rozbiórki. Stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot publiczny. Odmiennie aniżeli w przypadku kary administracyjnej, nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej – rodzi za to obowiązek organu do wydania decyzji o dokonaniu rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Wobec powyższego, w przeciwieństwie do kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie jest środkiem represji i nie ma cech przymusowości.

W ocenie sądu administracyjnego, zważywszy na odmienny charakter obu instytucji, odpowiedniość odesłania, o którym jest mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należy ograniczyć tylko do tych jednostek redakcyjnych przepisów regulujących karę administracyjną, które muszą zostać zastosowane, aby było możliwe zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie. Odesłanie to konieczne jest z uwagi na sposób obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, a co za tym idzie ograniczyć się powinno wyłącznie do art. 59f Prawa budowlanego. Sąd administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że nie wszystkie przepisy regulujące karę administracyjną mają zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, np. przepisy określające termin wniesienia kary (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego).

Również literalne brzmienie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego przemawia za wyłączeniem możliwości stosowania art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej stosuje się do kar wymierzanych w drodze postanowienia wydanego przez właściwy organ – podczas gdy opłaty legalizacyjne ustala się także postanowieniem, niemniej jednak w innym trybie i na innej podstawie prawnej.

We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Minister Finansów wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podniesiono w niej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie, że zawarte w przepisach Prawa budowlanego odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej może nie mieć zastosowania do umarzania opłat legalizacyjnych;

Minister Finansów podniósł ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez uznanie, że decyzje organów wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności;

- art. 155 P.p.s.a. poprzez orzeczenie, że decyzja Ministra Finansów nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w sytuacji, gdy decyzja ta ze swej istoty nie kwalifikowała się do wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna, jako całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

O wyniku kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku przesądził brak jakichkolwiek przesłanek prawnych uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku, którym stwierdzono nieważność zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia 27 czerwca 2011 r. Należy podkreślić, iż wbrew wywodom skargi kasacyjnej, sąd administracyjny pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przepisy obowiązującego prawa nie dawały umocowania do merytorycznego rozpoznania wniosku w przedmiocie umorzenia w części opłaty legalizacyjnej, a w pozostałej części – rozłożenia jej na raty. Przedstawione w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na s. 8 – 15 uzasadnienia zakwestionowanego wyroku rozważania nie budzą najmniejszych zastrzeżeń i poprawnie oddają istotę konstrukcji opłaty legalizacyjnej. Wyklucza ona ze swej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a, tj. regulacji bezprzedmiotowej ze względu na charakter środka, którym jest opłata legalizacyjna. Podzielając tok rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wypada podkreślić, iż doznaje on mocnego wsparcia w spostrzeżeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionych w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 (LEX nr 746018). Zauważono w nim, że rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, Sąd ten nie dysponował możliwością oceny zaskarżonego wyroku "w aspekcie podstawowego problemu występującego w sprawie, to jest możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o umorzeniu zaległości podatkowych do opłaty legalizacyjnej, która ze swej istoty nie staje się zaległością podatkową". W dalszej części pisemnych motywów wyroku zaznaczono jednak, że opłata ta "nie podlega [...] egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to zapatrywanie, podobnie zresztą jak konstatację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku, że skoro wspomniana opłata nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień (s. 14). Uiszczenie opłaty, o której mowa, jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Analiza tych elementów regulacji prawnej najwyraźniej umknęła uwadze organów administracyjnych, które merytorycznie rozpoznały wnioski w sprawie zastosowania ulgi określonej w art. 67a Ordynacji podatkowej. Trafnie wychwycił to sąd administracyjny pierwszej instancji, eksponując na s. 11 uzasadnienia zapadłego wyroku odrębność wymienionych konstrukcji (reżimów prawnych). Zwrócił on uwagę, że nie wszystkie regulacje ukształtowane przepisami dotyczącymi kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Do tej grupy unormowań Sąd zaliczył art. 59f ust. 5 i 6, gdyż odnoszą się one "do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary" (s. 13). Wywody te respektują konieczność operowania ogólnie uznaną techniką stosowania przepisów aktu posiłkowego, zakładającą – w przypadku zastrzeżenia odpowiedniości – zbadanie, które z nich będą stosowane wprost, które z określonymi modyfikacjami i które w ogóle nie znajdą w sprawie zastosowania.

Trudno przy okazji nie wspomnieć, że próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach.

Ponieważ w sprawie, w której doszło do wydania dotkniętych zasadniczą wadą materialną decyzji wniosek o zastosowanie ulgi wpłynął do Wojewody [...] po dniu 11 kwietnia 2011 r., powinien w niej znaleźć zastosowanie obowiązujący od tego dnia przepis art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie decyzji o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej w części 50 % kwoty i odmowie rozłożenia na raty pozostałej kwoty musi więc być odbierane jako podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a nie akt stwierdzający brak kompetencji (umocowania) organu administracyjnego do rozpatrzenia wniosku. W tej sytuacji spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei stwarzało podstawę do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.