Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 169/20 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wielkopolskim na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 18 lutego 2020 r. nr 0801-IEE.711.156.2019.8 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wielkopolskim 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 169/20 – w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: skarżący lub ZUS) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: DIAS lub organ) z dnia 18 lutego 2020 r., nr 0801-IEE.711.156.2019.8 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi – uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DIAS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) i art. 80 § 1 u.p.e.a. oraz art. 80 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych, a w związku z tym opłata egzekucyjna może być pobrana wyłącznie wówczas gdy nastąpi "faktyczne" zajęcie wierzytelności, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 80 § 1 u.p.e.a. oraz art. 80 § 2 u.p.e.a. powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego nie jest równoznaczne z "faktycznym" czy "fizycznym" zajęciem środków pieniężnych znajdujących się na rachunku bankowym i opłata egzekucyjna winna być pobrana bez względu na to, czy na rachunku bankowym znajdują się jakiekolwiek środki pieniężne, a skutek zajęcia powstaje z chwilą zawiadomienia banku;

2) art. 80 § 2 u.p.e.a. oraz niezastosowanie i pominięcie art. 64 § 9 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkujące przyjęciem, iż zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego następuje tylko wówczas, gdy na rachunku bankowym znajdują się środki pieniężne, podczas gdy dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi, a stan środków na rachunku bankowym nie jest przesłanką dokonania zajęcia i pozostaje bez znaczenia dla oceny skuteczności tego zajęcia.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.

Skarga kasacyjna została w tej sprawie oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Istota sporu dotyczy ustalenia kiedy dochodzi do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu z przepisów art. 60 § 1 pkt 4 i art. 80 § 1 i § 2 u.p.e.a. nie wynika, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na rachunku bankowym środków pieniężnych.

Zgłoszone zarzuty są nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w powołanym przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r., sygn. SK 31/14 orzekł że: "1. Art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji."

W wyroku tym TK wskazał, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadą określoności ustawowej.

Powołany wyrok TK ma tzw. charakter zakresowy, co oznacza, że jego aplikowanie bywa skomplikowane, bo wymaga identyfikacji normy prawnej z pominięciem tej części tekstu prawnego, który uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą. Nie oznacza to jednak, że można go nie brać pod uwagę przy dokonywaniu kontroli sądowoadministracyjnej. W tym względzie przywołać należy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wiąże wszystkich i obowiązkiem sądu administracyjnego orzekającego w tej sprawie było uwzględnienie jego wydania podczas formułowania wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.

W u.p.e.a. ustawodawca odrębnie uregulował sposób obliczania opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych oraz opłaty manipulacyjnej od momentu powstania obowiązku ich uiszczenia. W stanie prawnym po wydaniu wyroku TK w sprawie SK 31/14 oznacza to konieczność naliczenia opłat egzekucyjnych w kwocie adekwatnej do nakładu pracy i wydatków jakie poniósł organ przy zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania prezentowane w orzecznictwie wskazujące na brak podstaw do naliczania opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w przypadku braku skutecznego zajęcia rachunku bankowego ze względu na brak środków pieniężnych na koncie. Wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (tak np. w wyrokach NSA: z 13 lipca 2023 r., 1647/19; z 30 maja 2019 r., II FSK 613/19; z 12 lutego 2019 r., II FSK 3379/18; z 20 marca 2018 r., II FSK 778/16; z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Okoliczność ta nie ma jednak bezpośredniego wpływu na samo określenie momentu powstania obowiązku jej uiszczenia. Moment powstania obowiązku pozostaje ten sam. W dalszym ciągu sytuacją, od której jest uzależnione pobranie opłaty egzekucyjnej jest zajęcie wierzytelności.

Należy wskazać, że zaprezentowane w zaskarżonym wyroku rozumienie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie może być podważane przez nawiązanie do art. 80 § 1 u.p.e.a.

W art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "zajęcie wierzytelności pieniężnych". W art. 80 i nast. u.p.e.a. przewidziano wprost, opisując procedurę zastosowania środka egzekucyjnego, że polega on na "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co potwierdza, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych (v. np. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 20 marca 2018 r., II FSK 778/16, z 12 lutego 2019 r., II FSK 3379/18 oraz 28 maja 2020 r., I GSK 1902/19). Nie jest to wobec powyższego - jak wskazuje organ - "zajęcie rachunku bankowego". Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w przypadku zastosowania tego środka egzekucyjnego opłata jest pobierana bez względu na to czy na rachunku znajdowały się środki czy nie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).