III SA/Gl 287/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-08-02	
Data wpływu	2023-04-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I GZ 42/24	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1634; art. 226 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1672; art. 9, art. 33; Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy R. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z 16 lutego 2023 r., nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: organ nadzoru, RIO) stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z 18 stycznia 2023 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

W uzasadnieniu wskazało, że 9 lutego 2023 r. RIO uchwałą nr [...] wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności w/w uchwały bowiem stwierdzono istotne naruszenie prawa z powodu braku zachowania wymogu realistyczności wieloletniej prognozy finansowej (dalej także: WPF) poprzez zaplanowanie nierealistycznych kwot dochodów budżetu Miasta na 2023 r. z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w wysokości [...] zł oraz z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości [...] zł. Podkreślono, że dokonane zwiększenia wskazywanych kwot doprowadziły do określenia dochodów budżetu Miasta na 2023 r. z powyższych tytułów w wysokościach wyższych od kwot wskazanych w piśmie Ministra Finansów z 13 października 2022 r. (nr [...]) zawierającym informację o planowanych kwotach dochodów z w/w tytułów. W piśmie tym Minister Finansów poinformował Prezydenta Miasta R., że roczna planowana na 2023 rok kwota dochodów Miasta z tytułu udziału we wpływach:

1. z podatku dochodowego od osób fizycznych wyniesie [...] zł;

2. z podatku dochodowego od osób prawnych wyniesie [...] zł.

Takie też kwoty dochodów budżetu Miasta zostały określone w przedłożonym Radzie Miasta projekcie wieloletniej prognozy finansowej. Natomiast wprowadzenie przez radnych do WPF planowanych dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w kwocie [...] zł oraz z tytułu udziału we wpływach w podatku dochodowym od osób prawnych w kwocie [...] tj. odpowiednio większej o [...] zł i [...] zł od kwot wskazanych w w/w piśmie Ministra Finansów, zdaniem RIO, stanowiło istotne naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; dalej u.f.p.) w związku z art. 9, art. 9a i art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2267; dalej: ustawa o dochodach j.s.t.).

Gmina kwestionując powyższą uchwałę wniosła skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów, tj.

1. art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). w zw. z art. 91 § 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40; dalej u.s.g.) poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego na podstawie wadliwie podjętej uchwały niedotyczącej uchwały, która była przedmiotem postępowania nadzorczego oraz poprzez działanie polegające na podjęciu rozstrzygnięcia nadzorczego w wadliwej procedurze, bez formalnego wszczęcia postępowania;

2. art. 231 ust. 2 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie do sytuacji dotyczącej zabezpieczania realizacji przedsięwzięcia p.n. [...], mimo że w uchwale Nr [...] Racy Miasta R. z dnia 22 grudnia 2021r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej obejmującej także 2023r. takie przedsięwzięcie istniało i umowa na jego realizację została zawarta;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez podjęcie czynności nadzorczych i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co w konsekwencji doprowadziło do "zalegalizowania" wadliwych nrom prawnych.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaakcentowała, że organ nadzoru powołując się na uchwałę dotyczącą kontroli innego aktu prawnego ([...]) podjął czynności nadzorcze dotyczące uchwały w sprawie WPF. Nadto zakres przedmiotowy nadzorowanej uchwały powinien obejmować wszystkie uregulowania tego aktu. Nieprawidłowości zauważył, jak wynikało z posiedzenia Kolegium RIO w dniu 16 lutego 2023r., nie tylko organ nadzoru, ale także organ wykonawczy gminy - Prezydent Miasta wskazując we wniosku z dnia 6 lutego 2023r. o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia 18 stycznia 2023r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, skierowanej do Regionalnej Izby Obrachunkowej, na kwestie rażącego naruszenia prawa, tj. m.in. art. 231 ust. 2 u.f.p. przez badaną uchwałę w sprawie WPF, poprzez brak zapewnienia realizacji przedsięwzięcia. Organ nadzoru nie tylko pominął formalne wszczęcie postępowania, pominął także odniesienie się do zarzutów wskazujących na rażące naruszenie prawa przez uchwalony w dniu 18 styczna 2023r. WPF. Podniesiono także, że Rada Miasta na sesji w dniu 23 listopada 2022r. przeznaczyła w budżecie na 2022r. na realizację przedsięwzięcia pn. [...] łączną kwotę [...] i zabezpieczono w WPF na 2023 kwotę [...]. Zatem, zdaniem skarżącej, Uchwała nr [...] z dnia 18 stycznia 2023r. Rady Miasta w sprawie wieloletniej Prognozy Finansowej również powinna odnosić się do tego przedsięwzięcia, zapewniając mu realizację zgodnie z art. 231 ust. 2 u.f.p., czego nie dokonano.

W odpowiedzi RIO wniosła o odrzucenie skargi jako niespełniającej formalnych wymogów z powodu naruszenia art. 98 ust. 3 u.s.g. poprzez zaniechanie podjęcia uchwały rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego oraz braku substratu zaskarżenia na podstawie art. 58 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu wskazała, że skarżąca reprezentowana przez organ wykonawczy gminy - Prezydenta Miasta nie dopełniła wszystkich wymogów formalnych uprawniających do zaskarżenia w/w rozstrzygnięcia nadzorczego bowiem Rada Gminy nie podjęła uchwały w tym zakresie.

Odnośnie nieprawidłowego wszczęcia postępowania wyjaśniono, że wpisanie w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały nr [...], w zdaniu drugim słów: "uchwałą Nr [...]" zamiast słów: "uchwałą Nr [...]", stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. W związku z powyższym Kolegium w dniu 30 marca 2023 r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie jej sprostowania.

Odnosząc się do zarzutu, że RIO unieważniło uchwałę ale nie z wszystkich powodów bowiem nie uwzględniło pominięcia przez Radę Miasta konkretnego przedsięwzięcia w uchwale w sprawie WPF obejmującej również rok 2023 mimo, że budowa [...] została umieszczona w uchwale z 22 grudnia 2021r. - organ wyjaśnił, że Rada Miasta w dniu 18 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaniechania realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". W związku z postanowieniem Rady Miasta o zaniechaniu realizacji wieloletniego przedsięwzięcia bezcelowe, bezprzedmiotowe i niezgodne z prawem byłoby dalsze umieszczanie go w WPF, które zawiera przedsięwzięcia, które Miasto ma nadal zamiar realizować. Zatem brak tego przedsięwzięcia w WPF nie był wadliwy i jako taki nie stanowił samodzielnej podstawy do podjęcia przez Kolegium uchwały o stwierdzeniu nieważności uchwały o WPF. Nadto podkreślono, że rezygnacja z kontynuowania jakiegoś przedsięwzięeia należy do immamentnych kompetencji organów gminy.

W terminie publikacji orzeczenia obie strony sporu przedstawiły pisma procesowe podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie z 17 lipca 2023r. strona skarżąca wskazała na podpisane umowy na realizację przedsięwzięcia. Natomiast organ w piśmie z 25 lipca 2023r. podtrzymał żądanie odrzucenia skargi; podkreślił, że okoliczność ważności umowy pozostaje bez związku ze sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności koniecznym było sprawdzenie dopuszczalności skargi Gminy na kwestionowaną uchwałę. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Jednakże w myśl ust. 3 - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Konsekwentnie art. 86 u.s.g. stanowi "Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa".

Natomiast według art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Tak jak szeroko dopuszczalna jest ingerencja nadzorcza, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, taki jest zakres przedmiotowy ochrony samodzielności samorządu terytorialnego.

Tak też określa właściwość sądu administracyjnego powołana ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiąc w art. 3 § 2 pkt 7 , że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała w sprawie WPF nie jest, tak jak uchwała budżetowa, aktem prawa miejscowego. Jej postanowienia obowiązują tylko zarząd j.s.t., a także jednostki mu podległe.

Zatem sądem właściwym w zakresie ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wobec ingerencji nadzorczej jest sąd administracyjny. Natomiast wobec zaistnienia sporu między organem wykonawczym a uchwałodawczym gminy w przypadku braku uchwały organu, który podjął kontrolowaną w trybie nadzoru uchwałę do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. I taka okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Tym samym tut. Sąd uznał skargę za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego badania legalności skarżonego aktu zauważyć należy, że norma z art. 226 u.f.p. w ust. 1 stanowi, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i co winna określać dla każdego roku objętego prognozą. Przepisy ustawy o dochodach j.s.t. w art. 9 regulują ustalanie wysokości udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, a w art. 9a ustalanie wysokości udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych. Natomiast z mocy art. 33 do przekazywania j.s.t. informacji o wysokości subwencji i wpłat oraz rozliczenia środków uprawniony jest Minister właściwy do spraw finansów publicznych, który zgodnie z ust. 1 - informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o m.in. – pkt 1) rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych - w terminie do dnia 15 października roku bazowego. Brak więc określenia w uchwale w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej wszystkich wymaganych art. 226 ust. 1 u.f.p. parametrów powoduje, że uchwała ta posiada wadę w zakresie jej konstrukcji merytorycznej, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności (vide: wyrok NSA z 15.09.2015 r., II GSK 1950/14, LEX nr 1918717). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2015 r., o sygn.. akt II GSK 1601/14 stwierdził, że art. 226 ust. 1 u.f.p. w zakresie obowiązku opracowania i uchwalenia realistycznej prognozy jest samodzielną, materialnoprawną podstawą do orzeczenia nieważności takiej uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej, jeżeli nie spełnia ona tej ustawowej przesłanki. Powołany przepis zawiera normę prawną niedookreśloną, która powinna być wypełniona odpowiednią treścią przez organy j.s.t. i w razie potrzeby skontrolowana przez organ nadzoru.

Zatem stwierdzone przez RIO dokonanie w unieważnionej uchwale Rady Miasta zwiększenia kwot, wskazywanych przez Ministra Finansów w piśmie z 13 października 2022 r. (nr [...]) zawierającym informację o planowanych wysokościach dochodów z wymienionych w nim tytułów, doprowadziło do określenia dochodów budżetu Miasta na 2023 r. z tych tytułów w wysokościach wyższych od kwot wskazanych i w konsekwencji stanowiło rażące naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z wyżej cytowanymi art. 9, art. 9a i art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach j.s.t..

Konkludując więc tut. Sąd uznał, że zasadnie RIO stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z 18 stycznia 2023 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Powyższa okoliczność zresztą jest niesporna między stronami postępowania sądowoadministarcyjnego.

Natomiast analizując zarzuty skargi należało ocenić je jako bezpodstawne.

Odnośnie wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie wadliwie podjętej uchwały niedotyczącej uchwały, która była przedmiotem postępowania nadzorczego – zasadnie RIO wskazało na zaistnienie oczywistej omyłki pisarskiej, która została następnie sprostowana. Uchybienie to nie miało wpływu na poprawność procedowania organu.

Oceniając zarzuty podjęcia przez RIO czynności nadzorczych i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bez niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieobjęcia zakresem spornej uchwały wszystkich wadliwych uregulowań aktu poprzez pominięcie kwestii nieujęcia przez Radę Miasta przedsięwzięcia budowy [...] w uchwale w sprawie WPF obejmującej również rok 2023 należało uznać je za chybione i przyznać rację organowi nadzoru.

Podsumowując bowiem przedstawione na wstępie regulacje prawne należy stwierdzić, że wieloletnia prognoza finansowa stanowi quasi wytyczne dla prowadzenia polityki finansowej przez organy j.s.t. Jej postanowienia odnoszą się do podstawowych założeń gospodarki budżetowej i zakładanych kierunków kształtowania sytuacji finansowej; realizowanych zadań oraz wydatków i dochodów z tym związanych. Realistyczność prognozy oznacza, iż powinna ona uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy. Przepis art. 226 ust. 1 u.f.p. zawiera otwarty katalog elementów, które powinny znaleźć się w treści wieloletniej prognozy finansowej. Ustawodawca zaliczył do nich dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu j.s.t., w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu j.s.t., wynik budżetu, przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; przychody i rozchody budżetu, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; kwotę długu j.s.t. oraz sposób sfinansowania jego straty; relacje, o których mowa w art. 242–244 u.f.p., w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 oraz art. 240b u.f.p., a także kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w art. 226 ust. 3 u.f.p.

Skoro zatem Rada Miasta 18 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaniechania realizacji przedsięwzięcia to brak było podstaw do ujmowania tej inwestycji i wydatków z nią związanych w WPF. Natomiast powyższa uchwała podjęta została w ramach samodzielności i autonomii organów gminy i jako taka nie podlega analizie i ocenie. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zatem argument Skarżącej w kwestii podpisanej umowy o realizację przedsięwzięcia z konkretnym podmiotem gospodarczym skoro zaniechano budowy [...], co potwierdza uchwała Rady Miasta z 18 stycznia 2023r. o nr [...].

Tym samym zarzuty skargi jako bezzasadne nie mogły odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

-----------------------

1