Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2692/16 w sprawie ze skargi Z. [...] w L. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. IV SA/Wa 2692/16 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. [...] w L. [...] na decyzję Ministra [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Z. [...] w L. [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. M. O. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, to jest art. 195 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż zmiana przepisów spowodowała niemożność korzystania ze środowiska przez dotychczasowego zarządzającego składowiskiem wobec niewypełnienia obowiązków wynikających z art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i przyjęciu, iż wobec uznaniowości zaskarżonej decyzji, organy administracji I i II instancji wywiązały się ze swoich obowiązków, w sytuacji gdy wykładnia tego przepisu, prowadzi do wniosku, że decyzja wydana na podstawie tej regulacji winna dotyczyć wyłącznie stanów faktycznych, wobec których zmiany w obowiązującym prawie obejmują wyłącznie warunki korzystania ze środowiska (emisji) oraz prowadzą do niekorzystnego wpływu na stan środowiska, nie zaś zmian, które w świetle przywołanego art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie stanowią, co do istoty zmiany warunków emisji i nie wpływają w sposób inny niż dotychczasowy na środowisko, jako że te pozostają niezmienne zarówno, gdy instalację składania odpadów będzie prowadziła jednostka z sektora finansów publicznych, czy spoza tego sektora.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

- zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie IV SA/ Wa 2692/16 i uchylenie decyzji Ministra [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie [...] oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie;

-uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2692/16 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że strona skarżąca z przedmiotowym orzeczeniem się nie zgadza, podnosząc w głównej mierze, że zakres zastosowania treści art. 195 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie obejmuje tego rodzaju zmian w przepisach prawa, które w istocie nie prowadzą do zmian w warunkach korzystania ze środowiska - a takimi nie sposób uznawać zmianę formy prawnej prowadzenia instalacji składowiska odpadów komunalnych, w sytuacji, gdy poziom wpływu na środowisko i warunki emisji w istocie nie ulegają jakiekolwiek zmianie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do przyjęcia, że zakres przedmiotowej regulacji dotyczy także zmiany, której ideą nie było stworzenie innych warunków emisji i sposobu korzystania ze środowiska, lecz jedynie umożliwienie podmiotom zarządzającym składowiskiem gromadzenie funduszu rekultywacyjnego, którego jednostki sektora finansów publicznych, na podstawie obowiązujących przepisów prawa utworzyć nie mogą. Przedmiotowo regulacja nie dotyczy tym samym warunków korzystania ze środowiska, gdyż w istocie nie wpływa w sposób odmienny na dotychczasowo tego rodzaju warunki. Istotne jest również to, że treść art. 195 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wymaga, aby decyzja wydana na podstawie tej właśnie regulacji wykazywała jaki wpływ na środowisko ma zmiana warunków korzystania z niego. Samo przyjęcie, że zmienia się forma prawna podmiotu nie dowodzi jednocześnie, że zmiana w obowiązujących przepisach stanowi zmianę wpływ na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Oceniając sposób sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego "poprzez jego niewłaściwą wykładnię", który jest błędny, wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz dokonuje kontroli ich zastosowania przez organy administracji. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który nie został zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono bowiem zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem skutecznie powoływać się na zarzut "niewłaściwej wykładni prawa materialnego", o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sposób zredagowania zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zawiera wyżej opisane wady konstrukcyjne. Pomimo tych wad, biorąc pod uwagę uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zarzuty skargi kasacyjnej rozpoznano merytorycznie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący "niewłaściwej wykładni art. 195 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w art. 195 ust. 1 p.o.ś. ustanowiono fakultatywne podstawy cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, oznacza to, że organ w tym zakresie, po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, podjął decyzję uznaniową, do podjęcia której wystarczy spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd organu II instancji, według którego za podstawę decyzji w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania, należało przyjąć art. 195 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który daje taką możliwość, jeżeli zmienią się przepisy dotyczące ochrony środowiska w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu.

Z treści art. 195 p.o.ś. wynika, że właściwy organ ochrony środowiska może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie emisyjne, jeżeli wystąpią okoliczności wskazane w ust. 1 tego przepisu. W piśmiennictwie dotyczącym treści art. 195 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. zwraca się uwagę na nadrzędność interesu społecznego nad interesem indywidualnym. "Przepis zawarty w ust. 1 pkt 2 dotyczy dość szczególnej sytuacji, w której ustawodawca uznał, iż interes społeczny, wyrażony poprzez zmianę przepisów ogólnych w sposób uniemożliwiający dalsze wykorzystywanie obowiązujących pozwoleń emisyjnych na dotychczasowych zasadach, powinien przeważyć nad interesem indywidualnym prowadzących instalacje i korzystających z wydanych na ich rzecz pozwoleń (...). Przepisy o ochronie środowiska, o których mowa w pkt 2, to wszystkie przepisy powszechnie obowiązujące z ochroną środowiska związane, niekoniecznie tylko dotyczące kwestii związanych z prawem emisyjnym". (zob. M. Górski, Komentarz do art. 195 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 614). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wejście w życie art. 136 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.), spowodowało niemożność dalszego korzystania ze środowiska przez zarządzającego składowiskiem odpadów – Z. [...] w L. [...]. Z treści art. 136 u.o. wynika, że z woli ustawodawcy zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów nie może być jednostka sektora finansów publicznych.

Jest to sytuacja obiektywna, niezależna od woli jednostki sektora finansów publicznych, która zarządza gminnym składowiskiem odpadów. Bez znaczenia dla stosowania art. 136 u.o. pozostają kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące warunków korzystania ze środowiska. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, podnosząc w skardze kasacyjnej, że art. 195 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wymaga, aby decyzja wydana na podstawie tej właśnie regulacji wykazywała jaki wpływ na środowisko ma zmiana warunków korzystania z niego. Pogląd skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie ma potwierdzenia w treści art. 195 p.o.ś. Organ powinien zatem stwierdzić, że dalsze wykonywanie pozwolenia nie może być kontynuowane z uwagi na istotną zmianę przepisów. Art. 195 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. należy interpretować w ten sposób, że zmiana przepisów dotyczących ochrony środowiska powinna być na tyle istotna i ważna, że uniemożliwiłaby wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska, gdyby przepisy te obowiązywały w dacie jej wydawania.

Zgodnie z art. 136 u.o. zdanie drugie, gmina może utworzyć podmiot niebędący taką jednostką w celu prowadzenia gminnego składowiska odpadów lub powierzyć wykonywanie praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów podmiotowi niebędącemu jednostką sektora finansów publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.).

Ma rację Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że dotychczas prowadzący instalację, nie dostosował się do obowiązującego przepisu art. 136 u.o., chociaż taki obowiązek nakładał na niego art. 243 u.o. Także deklaracja skarżącego, że w trybie art. 243a pkt 2 u.o. wystąpi o wydanie decyzji o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów okazała się deklaracją bez pokrycia. Podobnie, nieskuteczne okazały się plany skarżącego przekazania składowiska w zarząd podmiotu gospodarczego spełniającego niezbędne wymogi. Sąd I instancji miał zatem podstawy, aby podzielić opinię organu, że powyższe działania skarżącego poddają w wątpliwość jego dobre intencje i rzeczywisty zamiar doprowadzenia do usunięcia wskazanych naruszeń prawa.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie przedstawionego w "piśmie w sprawie", skierowanym do NSA, które wpłynęło do WSA w Warszawie w dniu 4 grudnia 2017 r. oraz dołączonej do tego pisma opinii prawnej prof. zw. dr hab. nauk prawnych M. G. dotyczącej "interpretacji pojęcia «gminne składowisko odpadów» użytego w art. 136 ustawy o odpadach z grudnia 2012 r." wskazać należy, że sygnalizowane przez skarżącego kasacyjnie w tym piśmie kwestie związane z "jakością stanowienia prawa w odniesieniu do treści art. 136 ustawy o odpadach" nie były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji. Ponadto wyjaśnić należy, że treść ww. opinii jest zgodna ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd I instancji w kwestii ustalenia konsekwencji prawnych wynikających z treści art. 136 u.o. W opinii prawnej prof. zw. dr hab. nauk prawnych M. G. na str. 5 stwierdził, że "W konsekwencji ustalenia te pozwalają na sformułowanie wniosku, iż z punktu widzenia przepisów powoływanych ustaw wypełnienie przez gminę dyspozycji zawartej w art. 136 ustawy o odpadach może polegać na zawarciu ze spółką tejże gminy, w tym spółką już utworzoną i działającą, umowy cywilnoprawnej ustanawiającej na rzecz tejże spółki tytuł prawny do władania nieruchomością, na której znajduje się gminne składowisko odpadów, oraz upoważniającej tę spółkę do eksploatacji składowiska jako zarządzającego tymże składowiskiem. Spółka przejmuje wówczas wszystkie obowiązki zarządzającego składowiskiem, wynikające z odpowiednich przepisów, w szczególności ustawy o odpadach".

Tym samym NSA stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezzasadne i w związku z tym skarga ta podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.