Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia 25 października 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej kwotę 400,- (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 25 października 2022 r. Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta , nałożył na C. sp. z o. o. w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. pasa drogowego ul. [...] przez umieszczenie reklamy o powierzchni większej niż w udzielonym uprzednio zezwoleniu.

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.- dalej: "K.p.a."), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 - dalej: "u.d.p.") i § 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 1398 ze zm. dalej "uchwała z 25 maja 2004 r.").

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że pismem z 30 grudnia 2020 r. i 11 stycznia 2021 r. strona wniosła o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. przez reklamę o powierzchni 18 m˛, na który to została wydana decyzja zezwalająca.

W dniu 9 lutego 2021 r. strona złożyła wniosek, w którym powierzchnia reklamy od 1 stycznia 2021 r. miała wynosić 36 m˛. Organ wskazał, iż wydaje decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego wyłącznie z datą bieżącą, tj. datą wpływu wniosku, stąd wszelkie wnioski o wydanie zezwolenia z datą wsteczną rozpatrywane są w ten sposób, że wydawana jest dla nich decyzja o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. W związku ze stwierdzeniem przekroczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę o pow. 18 m˛ wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej.

Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w związku z art. 77§ 1 K.p.a., poprzez brak dowodów na to, że umieszczona reklama miała powierzchnię większą niż w zezwoleniu, art. 80, art. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, w szczególności: brak w treści decyzji uzasadnienia faktycznego, brak również udowodnienia jaką kategorię dróg stanowi ul. [...] w P..

Decyzją z 22 marca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż na wniosek z dnia 30 grudnia 2020 r. Skarżąca otrzymała zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ulicy [...]/[...], o powierzchni 18 m2 - na okres od 01 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., czyli tak jak wnioskowała. Tymczasem firma złożyła kolejny wniosek datowany 09 lutego 2021 r., tytułując go "Wniosek - uzupełnienie", w którym wnosi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] o powierzchni 36 m2 - na okres od 01 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., czyli na ten sam okres, kiedy wnioskowała tylko o połowę powierzchni. Wnosząc o wydanie zezwolenia na ten sam okres, na powierzchnię reklamy większą niż w poprzednim wniosku, po upływie terminu zezwolenia, firma sama wskazała, że w okresie od 01 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. umieściła reklamę o powierzchni 2x większej niż w zezwoleniu, tj. o powierzchni 36 m2.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 09 lutego 2021 r. Firma otrzymała dopiero zezwolenie na umieszczenie reklamy o powierzchni 36 m2 na okres od dnia 01 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. Zatem na okres od 01 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. Skarżąca posiadała jedynie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy [...]/[...] reklamą o powierzchni 18 m2. Skoro zatem po terminie zezwolenia wnioskowała o powierzchnię większą, niż w zezwoleniu, to oznacza bezsprzecznie, że taką (większą- 36 m2) powierzchnię zajmowała. Niezrozumiałym byłoby sądzić, że firma starała się o wydanie pozwolenia na powierzchnię większą niż w zezwoleniu, nie zajmując większej powierzchni.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła C. sp. z o. o. w W. zarzucając jej naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie :

1. art. 138 K.p.a., polegającego na:

- nie dokonaniu przez organ odwoławczy w sposób rzetelny i prawidłowy, zgodny z zasadami postępowania, ponownego, po raz drugi rozpoznania sprawy, pod kątem zbadania czy udowodnione zostały w sprawie wszystkie ustawowe przesłanki determinujące nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie przepisu prawa materialnego (art. 40 ust. 12 u.d.p.), a bezkrytyczne zaakceptowanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (decyzja z dnia 25 października 2022 r. nr [...]) wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji (decyzja z dnia 24 września 2021 r. nr [...]) decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr [...], bez dostrzeżenia, że z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji nie wynika, aby wykazane zostało w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, że faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. w okresie od dnia 01 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. przez reklamę o powierzchni 36 m2, a zatem o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi ;

- nieuprawnione, gdyż dowolne przyjęcie przez organ odwoławczy, za organem pierwszej instancji, że z wniosku Skarżącej z dnia 09 lutego 2021 r. " ...jasno wynika ..." (str. 3 decyzji), że miało miejsce zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. w okresie od dnia 01 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. przez reklamę o powierzchni 36 m2, a zatem o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, " ... pomimo braku zdjęć potwierdzających ten fakt." (str. 3 decyzji),

- rozpoznaniu ponownie sprawy w oparciu o niekompletny i tożsamy, co poprzednio materiał dowodowy, bez przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji w ponownie rozpoznawanej sprawie, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego " ... w znacznej części ...", co zalecił organ odwoławczy w swojej poprzedniej decyzji z dnia 16 maja 2022 r., z którego nie było możliwości poczynienia ustaleń faktycznych na wykazanie, że faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. w okresie od dnia 01 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. przez reklamę o powierzchni 36 m2, a zatem o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, które to okoliczności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, są istotne w sprawie o popełnienie deliktu administracyjnego na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.;

- nie uwzględnienie w rozpoznawanej sprawie, że decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, oparta o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ma charakter związany a nie jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, co obliguje organ administracji do stwierdzenia stanu faktycznego i wykazania ziszczenia się przesłanek kreślonych dyspozycją tego przepisu prawa materialnego ;

- nie ustosunkowaniu się przez organ odwoławczy przy ponownym, po raz drugi, rozpoznaniu sprawy do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2022 r., nr [...], co dowodzi, że wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżona decyzja nosi ewidentnie cechy dowolności;

2. art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego w sprawie w zakresie przesłanek wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikających z dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a tym samym nie wykazanie przez organy obydwóch instancji niewątpliwym dowodem, że faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P., jaka była powierzchnia zajętego pasa drogowego, czy zajęta powierzchnia pasa drogowego faktycznie nie odpowiadała powierzchni określonej w zezwoleniu zarządcy drogi, w jakim okresie doszło do zajęcia pasa drogowego, bez dostrzeżenia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że zebrany w aktach sprawy materiał dowody nie dawał podstawy do poczynienia odpowiednich, to jest bezspornych i jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie wymaganym przez ten przepis prawa materialnego, a oparcie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia na jednym dowodzie - Wniosku - uzupełnienie z dnia 09 lutego 2021 roku ;

3. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny jedynego zgromadzonego w sprawie dowodu, w postaci Wniosku - uzupełnienie z dnia 09 lutego 2021 r., w sposób dowolny, arbitralny, z przekroczeniem zasad logicznego rozumowania, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, pod kątem z góry przyjętego kierunku rozpoznania sprawy, bez dostrzeżenia, że dokument ten zawiera nieścisłości, które powinny zostać przez organ pierwszej instancji wyjaśnione przed wydaniem decyzji w toku prowadzonego postępowania, w celu niewątpliwego ustalenia, jakie było żądanie Skarżącej objęte tym Wnioskiem - uzupełnienie, a zatem czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P. w okresie od dnia 01 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. przez reklamę o powierzchni 36 m2, a zatem o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, albowiem treść Wniosku - uzupełnienie z dnia 09 lutego 2021 r. nie pozwalała na niewątpliwe wnioskowanie, co do popełnienia przez Skarżącą deliktu administracyjnego art. 40 ust. 12 u.d.p., co implikowało oparcie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, jedynie na przypuszczeniach i hipotezach, bez dopełnienia ciążącego na organie obowiązku wykazania bezspornymi i wiarygodnymi dowodami wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 40 ust. 12 u.d.p., determinujących wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej ;

4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnień i motywów rozstrzygnięcia, z przywołaniem dowodów pozwalających na ustalenie ziszczenia się wszystkich przesłanek odpowiedzialności za deliktu administracyjny z art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie których to dowodów zrekonstruowany zostałby stan faktyczny sprawy i poczynione zostały niewątpliwe i bezsporne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co organ odwoławczy rzetelnie i z należytą starannością ponownie, po raz drugi rozpoznając sprawę powinien zauważyć konfrontując uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2022 r., nr [...], z dyspozycją art. 107 § 3K.p.a.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 1693- dalej: "u.d.p.").

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.).

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (czyli w celu umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że skarżącej spółce udzielono decyzją organu pierwszej instancji z 1 lutego 2021 r. nr [...] zezwolenia na umieszczenie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. reklamy o powierzchni 18 m˛ w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...].

W dniu 9 lutego 2021 r. Skarżąca złożyła do organu pierwszej instancji pismo zatytułowane "wniosek - uzupełnienie" wnosząc o przedłużenie udzielonych zezwoleń na umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymieniając w tabeli szereg decyzji i powierzchni reklam. W tabeli tej (pozycja - poz. 118) Skarżąca wskazała adres reklamy jako ul. [...]/[...] (co odpowiada lokalizacji w wyżej wskazanym zezwoleniu), nr decyzji, do której wniosek się odnosi i powierzchnię 36 m˛ z podaną datą "1.12.2021 - 31.01.2021".

Organ, bez wzywania strony do sprecyzowania żądania wniosku z 9 lutego 2021 r. zakwalifikował go jako wniosek o udzielenie zezwolenia na umieszczenie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. reklamy o powierzchni 36 m˛ w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] zaznaczając, że decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego wydawane są wyłącznie z datą bieżącą, tj. datą wpływu wniosku, stąd wszelkie wnioski o wydanie zezwolenia z datą wsteczną rozpatrywane są w ten sposób, że wydawana jest dla nich decyzja o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia.

Zdaniem Sądu z analizy wniosku z 9 lutego 2021 r. nie wynika jednoznaczne żądanie, gdyż z jednej strony podano w nim okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., na jaki miałoby być "przedłużone" stosowne zezwolenie dotyczące ul. [...] na reklamę o powierzchni 36 m˛, a z drugiej - w ostatniej kolumnie ostatniego wiersza tabeli podano okres "1.12.2021 - 31.01.2021", nie odpowiadający wcześniej podanemu w podaniu z 9 lutego 2021 r. okresowi od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać żądanie. Jeżeli, tak jak w kontrolowanej sprawie, podanie z 9 lutego 2021 r. budzi wątpliwości co do zawartego w nim żądania, organ pierwszej instancji miał obowiązek wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia tego braku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Organ zaniechał takiego wezwania bezpodstawnie przyjmując, że żądaniem podania z 9 lutego 2021 r. jest udzielenie "wstecznego" zezwolenia na umieszczenie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. w pasie drogowym ul. [...] w P. większej o 18 m˛ reklamy niż we wcześniej udzielonym zezwoleniu.

Ponadto wskazać należy, iż organ na podstawie powyższego wniosku uznał, iż strona w pasie drogowym ul. [...] w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. umieściła reklamę o powierzchni 36 m˛, tj. o 18 m˛ większej niż w zezwoleniu z 1 lutego 2021 r.

W tym miejscu wskazać należy, iż karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. nakłada się wyłącznie za rzeczywiste umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a nie jedynie za sam zamiar jej umieszczenia w tym pasie. Możliwe, że zamiar taki skarżąca, choć w toku postępowania temu wprost zaprzeczała, wyraziła we wniosku z 9 lutego 2021 r., ale samo w sobie nie oznacza to jeszcze, że zamiar ten zrealizowała.

Należy pamiętać, iż decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Stwierdzenie więc przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p.

Okolicznościami istotnymi więc w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Jednakże uwadze organu uszło, iż okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 K.p.a.).

W niniejszej sprawie organ powyższym wymaganiom nie sprostał. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, oprócz wniosku z dnia 9 lutego 2021 r., który wskazywałby, że faktycznie doszło do umieszczenia reklamy o większej powierzchni.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "Skoro zatem po terminie zezwolenia wnioskowała o powierzchnię większą, niż w zezwoleniu, to oznacza bezsprzecznie, że taką (większą- 36 m2) powierzchnię zajmowała".

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż same tablice nawet bez wyklejenia mogą stanowić reklamę, co zostanie omówione poniżej, w rozumieniu u.d.p., to jednakże brak jakiejkolwiek dowodu nie może prowadzić do wniosku o zajęciu pasa drogowego niezgodnie z udzielonym zezwoleniem.

Odnośnie możliwości traktowania samej tablicy jako reklamy wskazać należy, iż definicję reklamy zawiera art. 4 u.d.p. Zgodnie z powołanym przepisem pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Należy więc zauważyć, że zastosowana w u.d.p. definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Z tak sformułowanej definicja wynika, że nie ma znaczenia, czy na takim nośniku reklamowym lub na tablicy reklamowej jakakolwiek informacja realnie się znajduje. Istotne jest bowiem jedynie, że taki nośnik wraz z elementami konstrukcyjnymi nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Potencjalnie więc może to być sam nośnik lub tablica pusta. Tym niemniej interpretując tę definicje Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15). Z kolei w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż: reklama są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę.

Z tych względów w orzecznictwie wskazuje się, iż wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II GSK 1910/21, LEX nr 3278695, wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, zob. także wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, wyrok z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08).

Sąd orzekając w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko przyjmując, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść podkreślając, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Jednakże okoliczność ta nie może przesądzać o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji skoro w aktach nie znajduje się żadna dokumentacja wskazująca jak w okresie od 1 stycznia 2021 do 31 stycznia 2021 r. wyglądała sporna tablica reklamowa.

Podkreślić należy, iż organ po wszczęciu postępowania nie podjął żadnych czynności celem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, w tym nie przeprowadził nawet kontroli. Samo opieranie się na wniosku Skarżącej, w sytuacji gdy Skarżąca w sposób stanowczy zaprzeczyła, że zajęła pas drogowy o większej powierzchni niż wynikało to z udzielonego zezwolenie, nie jest wystarczające do wymierzenia kary administracyjnej.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż w poprzednio wydanej decyzji z dnia 16 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponowne rozpatrzenia wskazało m.in., iż w aktach brak jest dowodów wskazujących, iż sporna reklamą była reklamą dwustronną. Pomimo wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji nie podjął żadnych działań celem wyjaśnienia powyższych kwestii.

Tym samym co najmniej przedwczesne było zatem uznanie, że Skarżąca rzeczywiście umieściła od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. w pasie drogowym ul. [...] w P. reklamę o powierzchni większej niż 18 m˛, co stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 12 u.d.p.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwzględniając, że sam wniosek z 9 lutego 2021 r. nie jest dowodem na zajęcie przez skarżącą pasa drogowego i przeprowadzając postępowanie dowodowe na okoliczność rzeczywistego umieszczenia przez skarżącą reklamy o powierzchni 36 m˛ w pasie drogowym ul. [...] od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz dając temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji. Jeżeli organ uzna, że nie ma na to dowodów, umorzy postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy od skargi.