Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kasy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 653/16 w sprawie ze skargi Kasy A na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Kasy A na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 653/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kasy A (dalej: [...], [...], skarżąca) na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja, KNF) z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wspomnianym postanowieniem Komisja na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 614 z późn. zm., dalej: u.n.r.f.), stwierdziła niedopuszczalność wniosku Kasy A o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej "decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego sporządzonego przez Kasę A za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.".

W uzasadnieniu KNF wyjaśniła, że z mocy art. 127 § 3 in fine k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W przypadku wniesienia takiego wniosku na organie nadzoru spoczywa obowiązek przeprowadzenia trzech stadiów postępowania, tj.: wstępnego, rozpoznawczego i orzeczniczego. Co do wniosku Kasy A o ponowne rozpatrzenie sprawy szczególne znaczenie miała faza wstępna, w ramach której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy badany jest pod względem formalnym, tj. czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny oraz czy zachowany został termin do jego wniesienia. Przyczyny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą mieć bądź to charakter przedmiotowy, bądź też podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia lub możliwości zakwestionowania decyzji w formie odwołania (np. nie doszło do doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie albo podjęta przez organ administracji czynność nie wykazuje znamion decyzji). Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania wiążą się z kolei z brakiem legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji albo ze skorzystaniem z niego przez stronę, która nie posiada zdolności do czynności prawnych.

Wynik tej kontroli warunkuje możliwość podjęcia przez organ nadzoru dalszych czynności procesowych.

Komisja wyjaśniła, że do rozstrzygnięć wydawanych przez KNF instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i 6 u..n.r.f., w myśl których, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od decyzji KNF lub jej postanowień, od których przysługuje zażalenie.

Organ pokreślił, że zlecenie ponownego badania biegłemu rewidentowi, w trybie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 z późn. zm., dalej: u.s.k.o.k.) nie jest zawierane przez KNF z biegłym rewidentem w trybie administracyjnym, zatem nie przybiera formy decyzji administracyjnych. Środek nadzorczy z art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych, stosowany poza rygorem postępowania administracyjnego. Zlecenie, o którym mowa w tymże przepisie, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych. Zdaniem Komisji wydane 13 stycznia 2016 r., na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k., zlecenie dla M. sp. z o.o. zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2014 r. nie rozstrzygało sprawy co do istoty, nie przybierało formy decyzji administracyjnej i w konsekwencji nie mogło być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie KSKOK wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Komisji celem rozpoznania wniosku Kasy A o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją KNF z dnia [...] stycznia 2016 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi. Wyjaśnił, że w chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne, m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych. Niedopuszczalne jest także odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art 104 i 107 k.p.a.

Sąd I instancji przyjął, że Kasa A wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie czynności Komisji, która pismem z [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k., zleciła M. sp. z o.o. zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Kasy A za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

Zgodnie z art. 60 u.s.k.o.k. działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych podlega nadzorowi sprawowanemu przez KNF w zakresie i na zasadach określonych w u.s.k.o.k. oraz u.n.r.f. Celem tego nadzoru jest m.in. zapewnienie stabilności finansowej kas, prawidłowości prowadzonej przez nie działalności finansowej oraz zgodności ich działalności z przepisami u.s.k.o.k. (art. 61 ust. 1).

W myśl art. 62d ust. 1 u.s.k.o.k. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez KNF i Komisja ponosi wówczas koszty badania. Jeżeli jednak w wyniku badania zleconego przez Komisję stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo w Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa.

Zdaniem WSA, z zestawienia powyższych przepisów wynikało, że zaskarżona czynność zlecenia przez KNF badania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych jest jedną z czynności podejmowanych przez KNF w ramach kontroli kasy prowadzonej na podstawie u.s.k.o.k. Środek przewidziany w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych.

Mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. dotyczy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Sąd przyjął, że podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności biegłemu rewidentowi jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej.

Podobnie- jako wykorzystanie środka nadzorczego (kontroli) przewidzianego treścią art. 62d ust. 2 ustawy o skok – należało potraktować podjęcie w dniu 13 stycznia 2016 r. na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. czynności przez KNF w sprawie zlecenia M. Sp. z o.o. zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Kasy A za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2014 r. Czynność ta nie posiadała cech pozwalających zakwalifikować ją jako decyzji.

Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia organu jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu przedmiotowej umowy organ kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości organu, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 u.s.k.o.k. nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Są one postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalność podmiotów poddanych kontroli.

Komisja działała wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji czynności kontroli nie wyrażały władztwa administracyjnego, lecz pozwalały na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. W rozpatrywanej sprawie zaś zlecenie kontroli i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtowało nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (Kasy A) ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Zdarzenia te mogły prowadzić jedynie do ustaleń, które mogłyby być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie były wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtowały uprawnień lub obowiązków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, a jedynie w następstwie ich realizacji mogło nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków.

Z powyższego w ocenie WSA wynikało, że KNF na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. nie podejmuje działań władczych. Realizuje tylko funkcję nadzorczą za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych (na podstawie umowy cywilnoprawnej). Środek przewidziany w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych.

Sąd odwołał się do treści art. 11 ust. 5 i 6 u.n.r.f., wskazujących m.in. że do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. czyli że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie.

W konkluzji doszedł do wniosku, że wobec prawidłowości stanowiska KNF - niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskutek stwierdzenia przesłanek niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym (nieistnienie w sensie prawnym aktu zaskarżenia - decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym), brak było podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie naruszyło prawo, a tym samym na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –oddalić skargę.

Kasa A, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżyła go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła orzeczeniu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 u.n.r.f. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] stycznia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną podczas gdy zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że zlecenie, w opisanym w tym przepisie trybie, przez KNF ponownego badania sprawozdania finansowego nie jest aktem władczym, a jedynie czynnością kontrolną nie wydaną w postępowaniu administracyjnym, nie kształtującą uprawnień lub obowiązków Kasy A, podczas gdy, w ocenie skarżącej jest to akt rozstrzygający co do istoty sprawę administracyjną.

3. nadto naruszenie: art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy o biegłych rewidentach oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 81 oraz art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

We wnioskach skarżąca zażądała: uchylenia zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznania sprawy na rozprawie; zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kasa A przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Kasy A nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 tego aktu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna Kasy A oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zasadą jest, że w takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednakże z przedstawionych zarzutów odczytywanych łącznie z ich uzasadnieniem wynika, że spór sprowadzał się do oceny charakteru, przewidzianej przez art. 62d ust. 2 zd. pierwsze u.s.k.o.k., czynności zlecenia przez KNF wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych Kasę A, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego i stron tej czynności.

Komisja i WSA uznały tę czynność jako czynność stanowiącą realizację funkcji nadzorczej przez KNF, a nie czynność władczą, kształtującą uprawnienia lub obowiązki wskazanego biegłego rewidenta i Kasy A. Z kolei Kasa A dążyła do wykazania, że omawiana czynność stanowi decyzję administracyjną, wpływającą na jej uprawnienia/obowiązki.

Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Komisji i WSA.

Należy zauważyć, że przepis art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. umieszczono w Rozdziale 6 u.s.k.o.k. – Nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo – Kredytową. W Rozdziale tym uregulowane zostały zasady nadzoru nad kasami i Krajową Kasą. W myśl art. 60 u.s.k.o.k. działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w tej ustawie i w u.n.r.f. W przepisie art. 61 ust. 2 u.s.k.o.k. określono, że celem nadzoru nad Kasą Krajową jest zapewnienie: stabilności finansowej Kasy Krajowej (pkt 1); prawidłowości wykorzystania funduszu stabilizacyjnego oraz innych środków deponowanych przez kasy w Kasie Krajowej (pkt 2); zgodności działalności Kasy Krajowej z przepisami niniejszej ustawy (pkt 3). W przepisach art. 62b ust. 2 i 62c ust. 2 u.s.k.o.k. wyszczególniono dokumenty i informacje, które Kasa A ma obowiązek przekazywać Komisji. W wykazie tym, z mocy art. 62b ust. 2 pkt 1 u.s.k.o.k. wymieniono zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta oraz z odpisem uchwały o zatwierdzeniu rocznego sprawozdania finansowego i podziale zysku albo pokryciu straty. Sprawozdanie to, zgodnie z art. 62b ust. 3 u.s.k.o.k. przekazywane powinno być w terminie nie dłuższym niż 15 dni od dnia zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego przez organ zatwierdzający.

Zatem Kasa A ma obowiązek corocznego i terminowego przekazywania zatwierdzonego sprawozdania finansowego z innymi dokumentami wymienionymi w art. 62b ust. 2 pkt 1 u.s.k.o.k. Natomiast Komisja Nadzoru Finansowego ma obowiązek badania tychże dokumentów. Są to cykliczne czynności, a gdy chodzi o KNF – o charakterze nadzorczym, których podstawy prawnej Kasa A nie podważała.

Nadmienić należy, że ustanowienie państwowego nadzoru finansowego nad działalnością SKOK uznał za dopuszczalne Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 lipca 2015 r., sygn. akt K 41/12, opubl. OTK-A z 2015r., z. 7, poz. 102. Stwierdził, że ustanowienie tego rodzaju nadzoru było podyktowane ważnym interesem publicznym, który przejawiał się m.in. potrzebą ochrony praw i wolności innych osób oraz porządku publicznego. Zarówno bezpieczeństwo środków pieniężnych (oszczędności) przekazanych kasom przez ich członków, jak i stabilność całego rynku finansowego uzasadniały ingerencję ustawodawcy i poddanie SKOK publicznoprawnym relacjom z KNF (pkt 2 wyroku TK).

Komisję należało wyposażyć w skuteczne środki realizacji nadzoru, co też ustawodawca uczynił. Takim instrumentem jest m.in. przewidziane w art. 62d ust. 2 zd. pierwsze u.s.k.o.k. bezpośrednie zlecenie przez KNF wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy/Krajowej Kasy.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego (art. 62d ust. 2 zdanie drugie u.s.k.o.k.).

Jak już zauważono podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego, tutaj Kasy A. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi. Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Chodzi więc o sytuację, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej czynności podjęte przez Komisję.

Podkreślenia wymaga, że zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Potwierdza tę tezę także art. 62d ust. 3 u.s.k.o.k., który stanowi, że do zlecenia biegłemu rewidentowi badania sprawozdania finansowego kasy albo Kasy Krajowej, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, 984 i 1047).

Istotą tej umowy z punktu widzenia KNF jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu umowy KNF kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości KNF, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 u.s.k.o.k., nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne tradycyjnie są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli. Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. opiera się na umowie cywilnej pomiędzy KNF a biegłym rewidentem (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym. Komisja działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. Omawiana umowa (zlecenie) dopuszczona przez art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczana jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Podstawą do jego uruchomienia jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Nie ma w u.s.k.o.k. jakichkolwiek regulacji, które nakazywałyby Komisji skorzystanie najpierw ze środków ujętych w art. 62d ust. 1 u.s.k.o.k., a dopiero później – z art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. Żaden przepis nie wartościuje wspomnianych środków, są one równorzędne.

W konsekwencji czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają na zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2133/13; z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2146/15, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy też zauważyć, że zlecona czynność nie kształtuje uprawnień ani obowiązków Kasy A, której sprawozdania finansowe będą badane. Dopiero wynik tego badania może być podstawą do podjęcia przez KNF czynności kształtujących prawa lub obowiązki strony. Zatem czynność ta nie ma charakteru władczego także w stosunku do Kasy A. Nie odnosi się wprost do działania Kasy A. Podejmowana jest bowiem w relacji między Komisją a podmiotem trzecim, uprawnionym do dokonania takich czynności (por. postanowienie NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 3555/15, wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 716/18, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc KNF na podstawie art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. nie podejmuje działań władczych ani wobec biegłego rewidenta, ani wobec Kasy A. Realizuje bowiem tylko funkcję nadzorczą za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych (na podstawie umowy cywilnoprawnej). Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że środek przewidziany w art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Tym samym nie może być uznany za za decyzję administracyjną z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. podlegającą kontroli sądu administracyjnego.

Nie doszło także do naruszenia art. 11 ust. 5 u.n.r.f., stanowiącym, że do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Właśnie omówiony art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. stanowił wspomniany na końcu wyjątek.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 62d ust. 2. u.s.k.o.k w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz przepisów postępowania: art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. u.n.r.f. były nieuzasadnione.

Odnoszenie się do zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej (niesprecyzowanego czy jako naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy), tj. naruszenia art. 62d ust. 2 u.s.k.o.k. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.w zw. z art. 5 ustawy o biegłych rewidentach oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 81 oraz art. 107 k.p.a. należało uznać już choćby z powyższego względu za niedopuszczalne. Przy tym należy pamiętać, że przedmiotem oceny było postępowanie zakończone przez KNF wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 134 p.p.s.a.), bo dotyczącego pisma z [...] stycznia 2016 r. nie będącego decyzją. Rozstrzygnięcie KNF miało charakter procesowy i nie dokonywało oceny prawidłowości przeprowadzonych czynności. Niezbędne było wyłącznie ustalenie charakteru pisma KNF z [...] stycznia 2016 r., czy stanowiło rozstrzygnięcie/czynność podlegającą zaskarżeniu. Ponadto zarzut ten zawierający szereg przepisów, które nie były stosowane przez WSA, nie został przez Kasę A wyjaśniony. Dlatego brak było podstaw do jego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną udzielił pełnomocnik organu, który prowadził sprawę przed WSA, a w rozprawie przed NSA zaś wziął udział jego pełnomocnik substytucyjny (pkt 2 sentencji wyroku).