III SA/Gd 667/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-10-30	
Data wpływu	2014-08-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Anna Orłowska
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182;  art. 61 ust. 1. 3,  art. 103 ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z  art. 135,  art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1) uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 20 marca 2014 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 marca 2014 r., nr [...] Burmistrz Miasta na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) w punkcie 1 ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi na kwotę 5 540,22 zł z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto opłat za pobyt L. K. w okresie od 2 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r. w Domu Pomocy Społecznej nr 1 w L. i zobowiązał do jej zapłaty M. W..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W., wskazując, iż jest ona społecznie niesprawiedliwa, bowiem na mocy tej decyzji, została obciążona całością kosztów pobytu mamy w DPS, które zastępczo pokryła Gmina Miasta, natomiast siostra R. K. – M. jest zwolniona z ponoszenia odpłatności. Uważa wskazaną na wstępie decyzję za krzywdzącą ją i jej rodzinę, "karanie" za uczciwe wykazanie dochodów.

Decyzją z dnia 8 maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że dnia 17 września 2012 r. matka M. W., L. K. zwróciła się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło zasadność prośby i decyzją z dnia 21 listopada 2012 r., nr [...] L. K. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej nr 1 w L. na okres od 21 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [...] na okres od 2 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r. W konsekwencji powyższego organ I instancji decyzjami z dnia 21 listopada 2012 r. i 10 stycznia 2013 r. ustalił odpłatność L. K. za pobyt w DPS w wysokości 70% jej dochodu tj. w kwocie 1107,41 zł miesięcznie.

Organ I instancji ustalił, iż osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za pobyt L. K. w DPS w pierwszej kolejności są jej córki: M. W. i R. K. – M. wobec czego przeprowadził postępowanie w celu ustalenia sytuacji materialnej córek.

Organ wskazał, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że R. K. – M. została zwolniona z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS bowiem dochód jej rodziny nie przekroczył 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (na podstawie notatki służbowej z dnia 14 marca 2014 r.). Kolegium wskazało, że brak jest podstaw by kwestionować ustalenia organu w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej rodziny R. K. – M..

Po przeprowadzeniu postępowania określającego sytuację materialną rodziny M.W. organ I instancji stwierdził, że sytuacja materialna rodziny jest na tyle dobra (co znajduje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji), że brak jest podstaw do zwolnienia strony z ponoszenia opłat związanych z pobytem matki w DPS nr 1 w L., wobec czego zobowiązał ją do zwrotu całości poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto opłat w okresie od 2 stycznia 2013 r. do 31 marca 2013 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Drugą istotną cechą rozwiązania przyjętego w zakresie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny - jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 - ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę. Wynika on z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę akcentuje zdanie drugie powołanego przepisu przyznający gminie prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. W. domagając się uchylenia decyzji w części dotyczącej wysokości zwrotu zastępczo poniesionych opłat za pobyt jej matki w DPS.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest świadoma tego, że ma obowiązek partycypowania w kosztach opłaty za pobyt mamy w DPS, ale uważa, że jej siostra została bezpodstawnie uprzywilejowana, gdyż wbrew treści art. 103 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej to skarżącą obciążono podwójną stawką opłaty. W ocenie skarżącej decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, albowiem pominięto w nich art. 103 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej , który nie pozwala na zwiększenie opłaty w przypadku gdy jedna z osób należących do kręgu zobowiązanych jest zwalniana z odpłatności. W ocenie skarżącej taka decyzja jest krzywdząca i społecznie niesprawiedliwa, zwłaszcza, że jej siostra jest osobą majętną, dobrze sytuowaną i przedsiębiorczą i nie żyje w niedostatku, a swoje dochody sprytnie inwestuje w majątek trwały, o czym świadczy zakup domu jesienią zeszłego roku, co mogło skutkować wykazaniem przez nią tak małego dochodu na członka rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Przepis art. 61 ust. 3 ustawy stanowi zaś, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1171/09, zgodnie z którym "...zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". Zatem dopiero poniesienie przez gminę opłat - w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia właśnie z sytuacją zaniechania zawarcia umowy przez osoby zobowiązane, a zatem zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Zaskarżona decyzja stanowi akt stosowania art. 61 ust. 3 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej, który daje gminie prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych z tytułu opłat wnoszonych za pobyt w domu pomocy społecznej, które według art. 61 ust. 2 pkt 2 obciążać powinny w kolejności – małżonka, zstępnych, wstępnych. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest w tym przypadku ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi oraz kręgu osób zobowiązanych. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77§1 k.p.a. – zatem nie jest dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ ten ma bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych.

W tym kontekście należy stwierdzić, że informacje dotyczące sytuacji materialnej drugiej – obok skarżącej – córki L. K., potencjalnie współzobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS - jako element ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia powinny znajdować się w aktach sprawy. Siostra skarżącej powinna być ponadto, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania, w którym określa się wysokość opłat za pobyt jej matki w DPS - podlegających zwrotowi na rzecz gminy. Postępowanie to dotyczy bowiem jej interesu prawnego związanego z obowiązkiem określonym w art. 61 ust. 2 ustawy. Nie zmienia tego dokonanie przez organ administracji oceny, że korzysta ona ze zwolnienia od ponoszenia opłat. Ocena taka może zostać dokonana w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przy udziale wszystkich osób należących do kręgu zobowiązanych z racji pokrewieństwa do ponoszenia opłat. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji poprzestały na stwierdzeniu, że w stosunku do siostry skarżącej zachodzą przesłanki do zwolnienia jej od ponoszenia opłat z mocy prawa. Pominięto zarówno powołanie dowodów potwierdzających istnienie tych przesłanek, jak i udział w postępowaniu drugiej córki L. K.. Doszło tym samym do naruszenia art. 7 i 77§1 k.p.a. a także art. 28 k.p.a.

Należy także w tym miejscu wyrazić pogląd, że wynikającą z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy zasadę, że opłata obciążająca daną osobę z tytułu pobytu członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności, odnosić należy także do sytuacji, w której określenie kwoty obciążającej osobę zobowiązaną następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie. Stanisław Nitecki w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Wrocław 2013. str. 720) wskazuje; "... z treści przywołanego przepisu (art. 103 ust. 2 ustawy) wynika, że ustawodawca zamieścił w nim istotną zasadę, która sprowadza się do tego, że osoba ponosząca opłatę za pobyt małżonka, zstępnego, wstępnego czy innej osoby w DPS nie ponosi odpowiedzialności za realizację tego obowiązku przez inne zobowiązane do tego osoby, o ile osoby te zwolnione są z ponoszenia takiej opłaty z mocy prawa lub czynności prawnej organu administracji publicznej. Inaczej ujmując to zagadnienie, zakres solidarności osób najbliższych mieszkańca DPS wyznaczany jest jedynie ich sytuacją dochodową i możliwościami, natomiast wszelkie korekty podejmowane w tym zakresie przez organ administracji nie mogą w sposób negatywny wpływać na treść zawartych umów. Zwolnienie jednej z osób z ponoszenia odpłatności nie może powodować zwiększenia zakresu obowiązków po stronie pozostałych osób zobowiązanych, lecz skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na gminę dokonującą takiego zwolnienia".

Zaniechanie stosowania powyższej zasady w odniesieniu do osób, które nie zawarły umowy dotyczącej ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS pozbawione byłoby racjonalnego uzasadnienia. Przyjęcie, że taka interpretacja przepisów ustawy stanowić miałaby sankcję za odmowę podpisania umowy przez osobę zobowiązaną naruszałoby określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której wobec występowania w kręgu osób zobowiązanych takiej, która jest zwolniona z ponoszenia opłat, osoba zobowiązana, która podpisała umowę, lecz jej nie wykonuje, pozostawałaby w znacznie lepszej sytuacji od osoby, która będąc także zobowiązaną do ponoszenia opłat zaniechała podpisania umowy. Skoro obowiązek ponoszenia opłat wynika z ustawy, to sam fakt podpisania umowy nie może stanowić zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przesłanki do istotnego różnicowania sytuacji prawnej obywateli w zakresie ich zobowiązań finansowych.

W tej sytuacji Sąd, stwierdzając mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego, w tym dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.