Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. w U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 stycznia 2026 r. nr SKO.II/426/4/2026 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta U. z dnia 16 grudnia 2025 r. nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Miasta U. ("Burmistrz" lub "organ I instancji") postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r., znak [...], działając na podstawie art. 123 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) – dalej "k.p.a.", art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", orzekając w sprawie wnioskodawcy J. sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działek nr [...], [...], [...] oraz działek nr [...], [...], [...] (obręb U.), Gmina U., przy ul. [...].

W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 27 listopada 2025 r. do Burmistrza wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta U.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący ww. nieruchomość, może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia postępowania.

W dniu 20 sierpnia 2025 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta U. opublikowany został projekt planu ogólnego dla Miasta U., sporządzany na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) oraz art. 13a ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego dla Miasta U.

W projekcie planu ogólnego działka ozn. nr [...] oraz część działki ozn. nr [...] (obręb U.), położone są w strefie wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną ozn. symbolem 176 SJ, natomiast działki ozn. nr [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...] (obręb U.), położone są w strefie otwartej, ozn. symbolem 41 SO - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, tereny lasów, zieleni naturalnej i wód oraz komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Burmistrza zachodzi zatem wysokie prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej przez inwestora ww. inwestycji z ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania terenu, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie ustalany na podstawie aktualnie procedowanego planu ogólnego. Obecnie projekt planu ogólnego został przekazany do uzgodnień i opiniowania do podmiotów wskazanych w art. 13i ust. 3 pkt 5 u.p.z.p.

W zażaleniu strona nie zgodziła się z ww. postanowieniem zarzucając mu naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 7 stycznia 2025 r., znak [...], działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i in., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, zaś zażalenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca i zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów:

1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez uznanie, że zawieszenie postępowania było konieczne, ze względu na toczące się prace nad planem miejscowym, podczas gdy prace planistyczne Miasta U. dotyczą planu ogólnego, a nie planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8, a także 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez działanie nie na podstawie przepisów prawa lub z ich pominięciem, brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia;

3. przepisu art. 89 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej;

4. art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem organ odwoławczy uzupełnił niejako uzasadnienie postanowienia pierwszo-instancyjnego, ale bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o:

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych,

3. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej "p.p.s.a."

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę stanowi powielenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany."

W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego (art. 62 ust. 3 u.p.z.p.).

W dniu 27 listopada 2025 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Zawieszając postępowanie Burmistrz wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta U.. Organ uznał, że nie można wykluczyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący ww. nieruchomość, może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia postępowania. W ocenie organu I instancji zachodzi wysokie prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej przez inwestora ww. inwestycji z ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Dołączone do skargi akta sprawy administracyjnej nie zawierają jednak dokumentacji planistycznej, na którą organy powołują się (nawet w szczątkowym zakresie), co czyni ich ustalenia dowolnymi (art. 80 k.p.a.). Są to bowiem dwa różne postępowania.

Organ powinien czynić ustalenia na podstawie dokumentów zgromadzonych i przeanalizowanych w konkretnym postępowaniu i ewentualnie dołączyć do akt sprawy kopie (odpisy) innych dokumentów z odrębnych postępowań (nawet jeśli sam te postępowania prowadził). Sąd bowiem dokonuje kontroli całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.), a nie w innych sprawach, które wykraczają poza zakres rozpoznania. Powoływanie się na dokumenty i okoliczności, które nie wynikają z akt postępowania oznacza dowolność ustaleń oraz brak możliwości rzetelnej kontroli ze strony Sądu.

"Przepis art. 80 wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. (...) wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 80, teza 6).

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, nie zweryfikował również kwestii ewentualnego różnicowania sytuacji prawnej innych wnioskodawców w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (z uwagi na teren gminy objęty działaniami planistycznymi) poprzez wybiórcze zawieszanie postępowań, w sytuacji, w której w innych sprawach wydawane były decyzje w sprawie warunków zabudowy. Organ odwoławczy jest nie tylko organem kontrolnym, ale i merytorycznym. W ocenie Sądu Kolegium nie wyjaśniło, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., czyli odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1016/22, Lex nr 3610068, "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych." "Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany." (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 15/20, Lex nr 3571032).

Stwierdzone wyżej uchybienie przepisom postępowania, stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu, do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, uważając by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Powinny one mieć umocowanie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.