Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 230/18 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 lipca 2018 r., II SA/Bk 230/18 oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że forma wnioskowanej pomocy została słusznie zakwalifikowana przez pracownika socjalnego GOPS jako specjalny zasiłek celowy. W ramach czynności wyjaśniających podjęto 15 stycznia 2018 r. próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, do którego w konsekwencji nie doszło z powodu wyrażonej przez nią odmowy jego przeprowadzenia. Z dokonanych czynności sporządzony został przez pracownika socjalnego protokół, w którego treści wskazano, że po przekazaniu wnioskodawczyni informacji, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, oświadczyła ona, że potrzebuje pomocy stałej tj. comiesięcznej, a nie jednorazowej. Powyższe potwierdza pisemne oświadczenie złożone przez wnioskodawczynię, opatrzone jej własnoręcznym czytelnym podpisem, w którego treści zawarła ona ponadto oświadczenie o wycofaniu wniosku złożonego z 28 grudnia 2017 r. oraz prośbę o wydanie decyzji umarzającej postępowanie (k. 10 i 11 akt administracyjnych).

W świetle powyższego, przyjęcie przez organy obu instancji wniosku, że R. M. cofnęła swój wniosek było w pełni uzasadnione. Podnoszona przez skarżącą i jej pełnomocnika okoliczność braku świadomości skarżącej o treści podpisywanego 15 stycznia 2018 r. oświadczenia, nie może przemawiać za odmienną oceną zaistniałego stanu faktycznego. Po pierwsze dlatego, że skarżąca – pomimo zaawansowanego wieku – jest osobą w pełni sprawną umysłowo, samodzielnie gospodarującą i prowadzącą własne sprawy. Świadczy o tym treść formułowanych przez nią pism, które pomimo obszernych części opisowych zawierających informację o przeszłości skarżącej, w jasny i jednoznaczny sposób precyzują jej wolę. Ponadto, zakres kognicji sądu administracyjnego nie obejmuje badania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie o wadzie oświadczenia woli i podważające prawidłowość złożenia tego oświadczenia. Po drugie, przedmiotowa okoliczność została podniesiona dopiero na etapie skargi do tut. Sądu. Skarżąca bowiem nie wspomniała o niej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co jednocześnie uniemożliwiło skonfrontowanie przedmiotowego twierdzenia ze stanowiskiem tego organu. Po trzecie zaś, skarżąca nie podjęła jakiekolwiek czynności zmierzającej do uchylenia się od skutków prawnych przedmiotowego oświadczenia, których dokonanie jest konieczne z punktu widzenia względnej nieważności, którą dotknięte jest oświadczenie woli obarczone wadą w postaci błędu.

Postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Stanowi o tym art. 102 ust. 1 u.p.s. Co prawda przepisy tej ustawy dopuszczają również możliwość przyznania pomocy społecznej z urzędu, jednakże w orzecznictwie oraz doktrynie spójnie przyjmuje się, że takie działanie odnosi się do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, spełniając jednocześnie wymogi do uzyskania innego świadczenia (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 17 stycznia 2017 r., II SA/Lu 797/16). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, bowiem skarżąca, w trakcie wizyty pracownika socjalnego 15 stycznia 2018 r., jednoznacznie wskazała, że nie jest zainteresowana jedyną dostępną dla niej formą wsparcia w postaci usług opiekuńczych. W związku z tym organy doszły do słusznego przekonania o braku woli strony postępowania co do dalszego jego prowadzenia.

Skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pomocy społecznej, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową. Oznacza to, że czynność taka może także zostać odwołana, jednakże powinno to nastąpić do czasu ostatecznego rozpatrzenia pierwotnego żądania.

Cofnięcie wniosku rodzi bezprzedmiotowość postępowania, w związku z czym należy umorzyć je na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania jest bowiem równoznaczne z brakiem żądania, pochodzącego od uprawnionego podmiotu, do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), nierozerwalnie powiązany z wolą podmiotu do prowadzenia tego postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (por. m.in. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., I OSK 394/11; wyrok NSA z 14 września 2011 r., II OSK 1339/10). Odstąpienie zatem wnioskodawczyni od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy, czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei musi skutkować jego umorzeniem na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca był uprawniona do cofnięcia swojego wniosku z 18 grudnia 2017 r. Skoro z niego skorzystała, to niezależnie od przyczyn cofnięcia, organ I instancji nie miał innej możliwości, jak tylko umorzyć postępowanie w sprawie.

Nie jest zasadny drugi z zarzutów wywiedzionych w piśmie z 11 czerwca 2018 r., Wedle bowiem art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Skarżąca natomiast, jakkolwiek jest niewątpliwie osobą wymagającą, z powodu wieku oraz stanu zdrowia, pomocy innych osób, jednakże nie jest tej pomocy pozbawiona. Zgodnie z jej niezmiennym stanowiskiem, korzysta ona bowiem z usług opiekunki, z której to pomocy jest usatysfakcjonowana. Z kolei za bezzasadnością ostatniego z wywiedzionych w ww. piśmie zarzutów przemawia fakt, że w chwili rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ II instancji, nie zachodziła jeszcze przesłanka z § 10 ust. 4 uchwały. Skarżąca ukończyła bowiem 95 lat dopiero 23 maja 2018 r. Brak jest przy tym przeszkód, aby w chwili obecnej organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu skorzystanie z dyspozycji § 10 ust. 4 uchwały.

Ponadto, Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie, naruszenia powołanych przez pełnomocnika skarżącej przepisów procesowych. W wyniku dokonanej kontroli, doszedł bowiem do wniosku, że organ w sposób prawidłowy ustalił okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, słusznie zmodyfikował podstawę prawną zapadłego w I instancji rozstrzygnięcia, którą prawidłowo zinterpretował oraz należycie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ocenił cały zebrany materiał dowodowy zgodnie zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem jest szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację. Z materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby strona nie była przez organ informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem niniejszego postępowania. Świadczy o tym przede wszystkim treść protokołu z 15 stycznia 2018 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła R. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, iż koszty te nie zostały zapłacone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 84 § 1 i 2 i art. 88 § l kodeksu cywilnego przez niewykonanie przez Sąd prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych oraz uznanie za zasadne umorzenie postępowania o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej z powodu cofnięcia przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy z 28 grudnia 2017 r. – podczas gdy nie zaistniała obiektywna bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż:

a) Oświadczenie o cofnięciu wniosku oraz wniosek o umorzenie postępowania zawarte w oświadczeniu skarżącej z 15 stycznia 2018 r. zostały złożone pod wpływem błędu, o którym mowa w art. 84 k.c.;

b) Pismem z 5 kwietnia 2018 r. zatytułowanym "wniosek o przyznanie prawa pomocy" skarżąca dokonała uchylenia się od skutków prawnych swojego oświadczenia z 15 stycznia 2018 r., bo wyjaśniła, że to pracownik socjalny kazał jej podpisać oświadczenie, a ona nie wiedziała, co podpisuje, zaś cofnięcie wniosku z 28 grudnia 2017 r. nazwała "kłamstwem";

c) Art. 88 § 1 k.c. nie stawia dodatkowych wymogów oświadczeniu o uchyleniu się od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu poza koniecznością wyrażenia woli w formie pisemnej. Zatem oświadczenie skarżącej zawarte w formie pisemnej i stwierdzające, że nie wyraża ona zgody na cofnięcie wniosku o przyznanie pomocy i nazywa to "cofnięcie" kłamstwem – wyraża w sposób jasny wolę skarżącej uchylenia się od skutków prawnych i oświadczenia z 15 stycznia 2018 r.;

d) Złożenie przez skarżącą oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych "oświadczenia o cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania" powoduje, że czynność prawną uważa się za nieważną od samego początku (ex tunc), zatem nieważne jest oświadczenie skarżącej z 15 stycznia 2018 r. o "cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania", co skutkować powinno uchyleniem decyzji organów obu instancji;

e) Z uwagi na powyższą argumentację zawartą Sąd bezpodstawnie uznał, że "nie wynika, aby skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do uchylenia się od skutków prawnych przedmiotowego oświadczenia, których dokonanie jest konieczne z punktu widzenia względnej nieważności, którą dotknięte jest oświadczenie woli obarczone wadą w postaci błędu." – s. 5 uzasadnienia wyroku;

f) Sąd w ogóle nie analizował oświadczenia zawartego w piśmie z 5 kwietnia 2018 r. pod kątem zastosowania art. 84 i 88 k.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. Po pierwsze dlatego, że w sprawie nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. tylko art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Po drugie zaś dlatego, że art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" i "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne". Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do ich naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 84 i 88 k.c., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wszak oświadczenie skarżącej o wycofaniu wniosku złożonego z 28 grudnia 2017 r. oraz jej prośba o wydanie decyzji umarzającej postępowanie (k. 10 i 11 akt administracyjnych) są czynnościami procesowymi skarżącej, do których nie mają zastosowania przepisy k.c. o wadach oświadczenia woli. Trafnie zatem Sąd I instancji podkreślił, że zakres kognicji sądu administracyjnego nie obejmuje badania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie o wadzie oświadczenia woli.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.