Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

M. S., w dniu 8 kwietnia 2024 roku, za pośrednictwem poczty e-mail, wystąpił do Inspektor Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji dotyczącej "legalizacji sieci sanitarnych zlokalizowanych w K. od ulicy [...] do ul. [...], a także od ulicy [...] do działek [...], [...], [...], [...] – dla osiedla B. ".

Wnioskodawca doprecyzował, że prosi o informację "czy zostały dotrzymane ze strony Głównego Projektanta obiektu – Pana M. S. wszystkie procedury administracyjne, szczególnie pod kątem dokumentacji oraz wymaganych oświadczeń, w tym oświadczeń branżowych".

Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na powyższy wniosek (pismo z dnia 10 kwietnia 2024 roku) wyjaśnił wnioskodawcy, że sformułowane pytanie nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej. Przedmiot żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien dotyczyć aktualnej wiedzy o sprawach publicznych, w tym sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stanowi narzędzia, za pomocą którego wnioskodawca może domagać się wyjaśnień, zajęcia stanowiska w danej kwestii, interpretacji przepisów, czy dokonania oceny zaistniałego stanu faktycznego.

M. S., w piśmie z dnia 6 maja 2024 roku, skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., wskazał, że składa odwołanie od pisma Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2024 roku (nr [...]), które stanowi, przesłaną mu drogą e-mail, odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 8 kwietnia 2024 roku.

W treści powyższego pisma jego autor wyjaśnił, że nie może zaakceptować otrzymanej odpowiedzi, bo zwiera ona braki formalne, nie spełnia wymagań określonych w art. 107 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie autora pisma odpowiedź Inspektor Nadzoru Budowlanego powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Wnioskodawca podkreślił, że nie jest mu znany powód odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej. Przedmiot zapytania był zgodny z art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (k. 7-8 akt sądowych). Autor pisma zaznaczył, że "oczekiwał od PINB w K. udzielenia jednoznacznej odpowiedzi czy ze strony Głównego projektanta zostały dopełnione niezbędne procedury dotyczące legalizacji sieci sanitarnych".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., rozpoznał powyższe "Odwołanie", jako skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie udzielenia informacji publicznej i przekazał wskazane powyżej pismo z dnia 6 maja 2024 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (k. 10 akt sądowych).

Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Organ wyjaśnił, że nie miał obowiązku wydawania decyzji, a wniosek nie mógł być zrealizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odpowiadał celowi ani funkcji wskazanej ustawy.

Organ podkreślił, że wnioskodawca powinien być poinformowany o braku możliwości udostępnienia informacji, gdyż domagał się wyrażenia poglądu, zajęcia stanowiska wobec zaistniałego stanu faktycznego. Wnioski w sprawach indywidualnych, tj. żądanie wyjaśnienia konkretnego stanu faktycznego pod kątem przestrzegania prawa, realizacji uprawnień lub obowiązków przez określoną osobę, nie mają charakteru informacji publicznej. Zadaniem organów nie jest udzielanie informacji o działaniach innych podmiotów prywatnych, w tym dokonywanie ich oceny poza prowadzonym postępowaniem. Tego rodzaju oczekiwania skarżącego nie mogły być zrealizowane w trybie instytucji dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267).

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Skarga jest dopuszczalna.

Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902; dalej w skrócie "u.d.i.p.") przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 ust. 2b P.p.s.a.).

Przyjmuje się jednak, że złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone złożeniem ponaglenia (wyrok NSA z 19.09.2019 r., I OSK 525/18, LEX nr 2725480).

Ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (wyrok NSA z 24.01.2024 r., III OSK 99/23, LEX nr 3670969). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, LEX nr 2825597).

Skarga okazała się nieuzasadniona.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, a pomiędzy stronami pozostaje bezsporne, że na Inspektor Nadzoru Budowlanego ciąży ustawowy obowiązek udzielania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem administracji publicznej wykonującym zadania z zakresu nadzoru budowlanego. Natomiast organy władzy publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 8 ust. 2 u.d.i.p.). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska o bezczynności organu w aspekcie uchybienia ustawowemu terminowi do udzielenia odpowiedzi na żądanie zgłoszone w trybie ustawy o informacji publicznej.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, na drugi dzień po otrzymaniu wniosku, bo pismem z dnia 10 kwietnia 2024 roku, a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi.

Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynność organu z uwagi na błędną ocenę charakteru prawnego zgłoszonego żądania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z prawem wyjaśnił, że żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno dotyczyć przekazania informacji o faktach z zakresu spraw publicznych.

Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań (wyrok NSA z 17.03.2023 r., III OSK 7599/21, LEX nr 3563762).

Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie udostępnieniu podlega "każda informacja o sprawach publicznych".

Przedmiot informacji publicznej stanowią w szczególności informacje o faktach dotyczących:

1) polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;

2) podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o: ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 i majątku, którym dysponują;

3) zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych;

4) danych publicznych, w tym:

- treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

- majątku publicznym, w tym o: majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1 majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

- dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

- długu publicznym, pomocy publicznej, ciężarach publicznych.

Tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielania informacji publicznej w przypadku wnioskowania o dokonanie oceny prawnej czy wyrażenie opinii (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.03.2019 r., IV SAB/Wr 10/19, LEX nr 2783830).

Sąd podziela ocenę skarżonego organu, że wnioskodawca domagał się dokonania oceny prawnej zachowania głównego projektanta M. S. w odniesieniu do legalizacji sieci sanitarnych zlokalizowanych w K. od ulicy [...] do ul. [...], a także od ulicy [...] do działek [...], [...], [...], [...] – dla osiedla B. .

Wyjaśnić przy tym należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych. Charakter tego uprawnienia powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub z chce się z nimi zapoznać. Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania. W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (wyrok NSA z 30.10.2018 r., I OSK 59/17, LEX nr 2591648).

Skarżący błędnie przyjmuje, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja wydawana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja wydawana jest więc wówczas gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej (co ma miejsce w niniejszej sprawie), organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA w Warszawie z 25.03.2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu (tak zostało zakwalifikowane "odwołanie" wniesione przez skarżącego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie (wyrok WSA we Wrocławiu z 6.09.2023 r., IV SAB/Wr 184/23, LEX nr 3618626).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.