I OSK 1857/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-06	
Data wpływu	2015-06-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Apostolidis
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Wiesław Morys /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 112/15	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 518; art. 129, art. 128 ust. 4, art. 124 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64; art. 35, art. 36; Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 112/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Warszawie na rzecz A. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 112/15 uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Olsztyna, na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie z wniosku A. K. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z budową gazociągu przesyłowego [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzjami z 1979 r. i 1982 r. zezwolono [...] Zakładom Gazownictwa i Zakładowi Gazowniczemu w O. na wykonanie robót na działkach prywatnych. Zdaniem organu obowiązujący wówczas przepis art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 z późn. zm.) przewidywał odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, nie odnosząc się do odszkodowania z tytułu ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej "u.g.n.") daje możliwość ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, dotyczy to jednak sytuacji, które zaistniały w czasie obowiązywania tej ustawy.

Powyższą decyzję zaskarżył A. K., zarzucając naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 124 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n., art. 233 u.g.n. wyrażające się w bezpodstawnym umorzeniu postępowania oraz niezastosowaniu wymienionych przepisów, podczas gdy zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny uzasadnia ich zastosowanie.

W uzasadnieniu wskazano, że przepisy ustawy, na podstawie której ograniczono własność nieruchomości przyznawały prawo do odszkodowania. Postępowanie takie zostało wszczęte, ale nie zostało zakończone, dlatego obecnie na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. powinna być wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1979 r.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa o gospodarce nieruchomościami i nie jest dopuszczalne stosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów sprzed dnia wejścia w życie tej ustawy. Żaden przepis ustawy nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy. Nie ma przesłanek do zastosowania art. 233 u.g.n., gdyż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby pierwotni właściciele nieruchomości, czy też ich następca prawny, tj. wnioskodawca występowali o wypłatę odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości.

Na powyższą decyzję A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej argumenty zasługiwały na akceptację. Wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sporządzony został w dniu 22 maja 2013 r., czyli pod rządami obowiązującej od dawna ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd zwrócił uwagę, że art. 35 ust.1 ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy obu tych ustaw były zbieżne.

Sąd I instancji opowiedział się za dopuszczalnością zastosowania w sprawie aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Wskazano, że objęte nią uprawnienie nie zostało skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby te możliwość, tj. decyzją ostateczną.

Sąd podkreślił ponadto, że prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, przedawnienie występuje tylko wówczas, gdy przepisy prawa wyraźnie na to wskazują. Dlatego też Sąd nie zgodził się z organami administracyjnymi orzekającymi w niniejszej sprawie co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania z uwagi na wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w skardze, że postępowanie w sprawie odszkodowania zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie zostało jeszcze zakończone. W ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania nie ma żadnej racjonalnej przesłanki popierającej przedstawioną tezę. Tezy tej nie uprawdopodabnia również elaborat szacunkowy sporządzony w dniu 20 października 1983 r., gdyż obejmuje on swym zakresem wyszczególnienie strat w zasiewach, uprawach i plonach i określa wartość tych strat. Tym samym dowodzi on jedynie tego, że prowadzone było postępowanie administracyjne dotyczące strat określonych w art. 36 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt I i III. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie – na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono także o zasądzenie od uczestnika A. K. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że treść art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zbieżna z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ponadto iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że nie można było uznać toczącego się postępowania za bezprzedmiotowe,

2. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, mimo że ma on zastosowanie do spraw, w których wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania, natomiast w przedmiotowej sprawie odszkodowanie co do zasady zostało ustalone i wypłacone,

3. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że z artykułu tego wynika, iż drugim rodzajem odszkodowania poza odszkodowaniem za straty w zasiewach, uprawach i plonach jest odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, mimo iż przepis ten mówił o jednym odszkodowaniu za wszystkie straty,

4. art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach zastosowanie ma trzyletni termin przedawnienia, natomiast do pozostałych roszczeń wynikających z art. 36 w/w ustawy instytucji przedawnienia nie stosuje się, mimo iż roszczenia te mają taki sam charakter, a zatem do pozostałych roszczeń winien mieć zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia z art. 118 Kodeksu cywilnego;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 242 u.g.n. stanowi, iż ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., przez co należy rozumieć, że ma ona zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W ocenie skarżącej w powołanej ustawie nie ma żadnego wyraźnego przepisu przejściowego, który pozwalałby przyjąć stanowisko przeciwne. Wobec tego stwierdzono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzje o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez wypłaty odszkodowania, tym bardziej w sytuacji, gdy takie odszkodowanie wypłacono. Wskazano, że z uwagi na to, iż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości została uchylona, natomiast art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od dnia 1 stycznia 1998 r., postępowanie wszczęte na skutek wniosku uczestnika A. K. jest bezprzedmiotowe, a zatem winno zostać umorzone.

W ocenie skarżącej Spółki art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości stanowi o jednym odszkodowaniu za wszelkie straty, a nie jak przyjął Sąd I instancji o dwóch rodzajach odszkodowań, tj. odszkodowaniu za straty w zasiewach, uprawach i plonach oraz odszkodowaniu z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu, że pierwsze z tych roszczeń przedawnia się z upływem trzech lat, natomiast do drugiego roszczenia instytucja przedawnienia nie ma zastosowania. Wskazano, że oba roszczenia mają taki sam charakter.

W ocenie skarżącej błędnie Sąd również uznał, że prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, chyba że przepisy wyraźnie na to wskazują. Podano, że przeczy temu sformułowanie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który stanowi, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że przedawnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby wyraźny przepis prawa materialnego administracyjnego takie przedawnienie przewidywał lub ustawodawca w tym zakresie wyraźnie odesłał do przepisów kodeksu cywilnego. Zaprzeczono, aby odszkodowanie zostało stronie postępowania przyznane i wypłacone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art.105 §1 k.p.a. i art.138 §1 pkt 1 k.p.a., a zatem tych przepisów, które określają jedynie sposób rozstrzygnięcia bez powiązania z innymi ewentualnie naruszonymi przepisami procesowymi. Z tych względów rozpoznanie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny wskazanych w niej naruszeń norm prawa materialnego.

Zacząć należy od oceny zarzutu naruszenia art.129 ust.5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według strony skarżącej wskazany przepis nie ma zastosowania w sprawie z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a po drugie dlatego, że odszkodowanie wypłacono.

Zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu już orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej regulacji. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny podejmując uchwałę z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia /"stosunki w toku"/, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08; z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13; z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13. Podziela je także Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Okolicznością bezsporną jest, że nieruchomości należące do E. K. objęte zostały decyzjami z dnia [...] maja 1979 r. i z dnia [...] listopada 1982 r. zezwalającymi [...] Zakładom Gazownictwa wykonanie inwestycji – budowy gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia [...]. Podstawą prawną wydania decyzji był przepis art.35 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. tj.1974 r., Nr 10, poz.64). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowawcze regulował natomiast art. 36 wskazanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem: "1. Odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

2. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody.

3. Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody."

Wskazane przepisy art.35 i art.36 zostały zamieszczone w rozdziale piątym omawianej ustawy, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z brzmienia tych przepisów wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust.1).

Na podstawie art.36 ust.1 można było dochodzić odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust.2. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09 pub. ONSC – Zb. dod. 2010 r. nr C poz. 92, str.145, w sposób jednoznaczny stwierdził, że regulując w art.36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Sąd Najwyższy w uchwale tej powołał także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. II CSK 457/06, według którego pojęcie "straty" (art.36 ust.1 ustawy z 1958 r.) odpowiada temu pojęciu w art. 361 § 2 kodeksu cywilnego, co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W rozpoznawanej sprawie właściciel nieruchomości domaga się odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, nie zaś z tytułu strat w zasiewach, uprawach i plonach, co czyni rozważania dotyczące wydania lub nie wydania decyzji i przyznania lub nie odszkodowania za te straty bez znaczenia w sprawie. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że art. 35 ust. 1 ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy obu tych ustaw są zbieżne. Według zaś art.128 ust.4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 przysługuje odszkodowanie. Ma zatem w sprawie zastosowanie art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) – Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1958 r. i trwających po dziś dzień, ponieważ ustawa zmieniająca w tym zakresie nie zawierała żadnych postanowień intertemporalnych, co z przedstawionych powyżej wywodów nie ogranicza jej retrospektywnego działania, tym bardziej, że przedmiotowe uregulowanie miało służyć realizacji wartości konstytucyjnej – słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Trzeba podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art.124 ust.1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art.35 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art.35 ust.1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako całkowite odjęcie prawa własności.

Nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od dnia 1 stycznia 1998 r. również z tego powodu, że ograniczenie takie nie wynika z treści tego przepisu. Ponadto gdyby przyjąć stanowisko autora skargi kasacyjnej, to zastosowanie i wprowadzenie do ustawy art.129 ust.5 w sytuacji, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także odszkodowaniu za ograniczenia przewidziane w art.124 ust.1 u.g.n. nie byłoby celowe, a także nie odpowiadałoby wyżej opisanym celom ustawodawcy wynikającym z projektu wprowadzenia zmian - art.129 ust.5 u.g.n. Taka interpretacja art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n., jaka jest proponowana w skardze kasacyjnej, nie da się także pogodzić z konstytucyjnymi zasadami określonymi w art.64 i 21 ust.2 Konstytucji RP, czyli zasadami ochrony własności i prawem go słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach zastosowanie ma trzyletni termin przedawnienia, natomiast do pozostałych roszczeń wynikających z art. 36 w/w ustawy instytucji przedawnienia nie stosuje się, mimo iż roszczenia te mają taki sam charakter, a zatem do pozostałych roszczeń winien mieć zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia z art. 118 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu można mówić wtedy, gdy wyraźny przepis prawa tak stanowi. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 1118/97, publ. Lex nr 47350 roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, a zatem realizacji tego roszczenia z wszystkimi konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną skutków prawnych ( a więc i przedawnienia) należy dokonywać na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Art. 36 ust.1 ustawy z 1958 r. nie określał terminu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, nie przewidywał przedawnienia dochodzenia tych roszczeń. Zatem prawo żądania odszkodowania, wynikające z inwestycji przeprowadzonych na podstawie decyzji z 1979 r. i 1982 r., z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie uległo przedawnieniu. Wniosek został złożony pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże jest on skutkiem decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1958 r. i dotyczy nieprzedawnionych roszczeń, które mogą być obecnie rozpatrywane na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n.

Wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, zaś skierowane wobec tego wyroku zarzuty okazały się niezasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.