II SA/Kr 865/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-19	
Data wpływu	2023-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 763/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 15; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. spraw ze skarg: [...] z o.o. z siedzibą w C. i M. W. – L. na uchwałę nr LIII/1464/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] obr. [...], jedn. ewidencyjna Ś. w zakresie w jakim działki te objęte są strefą zieleni; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...], jedn. ewidencyjna Ś. w zakresie w jakim działka ta objęta jest przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem "[...]"; III. w pozostałej części skargę [...] z o.o. z siedzibą w C. oddala; IV. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej [...] z o.o. z siedzibą w C. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej M. W. – L. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
"[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LIII/1464/21 dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz", zaskarżając ją w całości i wnosząc o orzeczenie, na podstawie art 147 § 1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej działek nr [...] i [...] i 113 obr. [...], stanowiących własność Skarżącej i o zasądzenie kosztów.

Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. następujących dowodów, powołanych również w uzasadnieniu skargi, z uwagi na to iż są one istotne dla wykazania interesu prawnego skarżącej oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy:

a) wydruk działu I i II księgi wieczystej nr [...],

b) wydruk działu I i II księgi wieczystej nr KRI [...],

c) zdjęcia istniejącej w dacie sporządzania i uchwalania Planu zabudowy przy ul. [...], budynku przy ul. [...],

d) decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 maja 2015 r. nr [...]

e) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r.,

f) decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 09 listopada 2018 r. nr [...],

g) decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 06 marca 2020 r. nr [...],

h) decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 05 listopada 2020 r. znak: [...],

i) pismo Skarżącej z dnia 01 lipca 2019 r. złożone dnia 02 lipca 2019 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...],

j) pismo Skarżącej z dnia 22 marca 2020 r., złożone dnia 23 marca 2020 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...],

k) pismo skarżącej z dnia 13 maja 2020 r., złożone dnia 14 maja 2020 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...],

i) pismo skarżącej z dnia 24 listopada 2020 r., złożone dnia 24 listopada 2020 r. zawierające uwagę do projektu planu dot. działek nr [...],[...], [...], [...] obr. [...],

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) oraz § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) poprzez wyznaczenie na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), mieszkaniowo-usługową (MW/U) i usługową (U) stref zieleni, podczas gdy ww. przepisy nie dopuszczają o ] możliwości ustalania "stref oraz wymagają aby tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania były wyraźnie oddzielone od siebie liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym planu miejscowego,

2. art. 15 ust. 2 pkt 6) u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie dwóch różnych wskaźników terenu biologicznie czynnego dla tego samego terenu działki [...] obr. [...], niewyjaśnienie sposobu wyliczania powyższego wskaźnika,

3. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego przez dowolne, nieuzasadnione wyznaczenie stref zieleni na nieruchomości Skarżącej, co świadczyło o niewłaściwym wyważeniu interesu publicznego nad interesem prywatnym i skutkowało nadmiernym ograniczeniem uprawnień Skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości oraz prawem do jej zabudowy;

4. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez nadmierne, nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności Skarżącej i prawa zabudowy nieruchomości poprzez wyznaczenie strefy zieleni obejmującej połowę działki nr [...] obr. [...], podczas gdy strefy zieleni wyznaczone na sąsiednich nieruchomościach obejmują znacznie mniejsze powierzchnie tych działek, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności i niezasadnego zróżnicowania sposobu ograniczenia prawa własności dla podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji (naruszenia zasady równego traktowania podmiotów przez organy władzy publicznej),

5. art. 1 ust. 2 pkt. 1), 2), 6) i 7) u.p.z.p. poprzez niezasadne nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego i ochrony prawa własności w zakresie dotyczącym działek należących do Skarżącej przez objęcie strefą zieleni zbyt dużej powierzchni działki nr [...] obr. [...], wyznaczenie zbyt niskiego wskaźnika intensywności zabudowy7 i zbyt wysokiego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, co skutkuje dopuszczeniem zabudowy znacznie odbiegającej w parametrach od aktualnie istniejącej w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej,

6. art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy uniemożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z warunkami w nim ustalonymi poprzez ustalenie sprzecznych, niemożliwych do spełnienia zapisów dot. stref zieleni,

7. art. 20 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie trybu sporządzania planu przez naruszenie trybu rozpatrywania uwag do planu.

Wskazując na naruszenie własnego interesu prawnego strona skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KRI [...] oraz działki nr [...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KRI [...]

Pomimo faktu, iż Skarżąca posiada aktualnie prawomocną decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...] i 113, obr. [...] wydaną przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, postanowienia zaskarżonej uchwały w sposób istotny ograniczają przysługujące Skarżącej prawo własności i prawo zabudowy jego nieruchomości. W przypadku bowiem uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji d udzieleniu pozwolenia na budowę (czego Skarżąca nie zakłada ale nie może całkowicie wyłączyć) bądź konieczności uzyskanie decyzji o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zastosowanie znajdą zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zapisy decyzji o warunkach zabudowy. Ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości Skarżącej i jej zabudowie zostały w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakreślone tak dalece, że bezsprzecznie ingerują w prawd własności Skarżącej z naruszeniem zasady proporcjonalności, a taka ingerencja jako nadmierna i nieuzasadniona nie może korzystać z ochrony.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Opisano formalnoprawny tok podjęcia uchwały i wskazano, że dla przedmiotowej nieruchomości tj. działek nr [...], [...] oraz [...] obręb [...] w zaskarżonym planie miejscowym ustalono następujące przeznaczenie: Teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczony symbolem [...], o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi. Zaznaczono, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które tereny te określa symbolem UM - Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie strony przeciwnej, skarżący nie wykazał, aby wszystkie ustalenia planu miejscowego naruszały jego interes prawny w związku z tym, żądanie stwierdzenia nieważności całości planu miejscowego wykracza poza jego interes prawny i powinno zostać uwzględnione już tylko z tego powodu. Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że wyznaczanie w na rysunkach planów miejscowych stref (np. strefy zieleni, strefy niższej zabudowy, strefa lokalizacji wyższej zabudowy strefy ograniczonego zainwestowania) jest prawidłowe i żadnym przepisem nie jest to zabronione. Strefy nie są przeznaczeniem, gdyż takie jest wydzielone linami rozgraniczającymi i oznaczone symbolem. Strefy są narzędziem planistycznym pomocnym przy regulowaniu zasad zagospodarowania terenu, stanowią o szczególnych warunkach zagospodarowania terenów oraz ograniczeniach w ich użytkowaniu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobne zadanie spełniają też np. linie regulacyjne lub linie lokalizacyjne w pianach miejscowych. Wyznaczenie stref zieleni to sposób ochrony wnętrz urbanistycznych, stosowany w planach miejscowych o podobnym charakterze, np. mpzp obszarów: "Kazimierz", "Stradom", "Rejon ulicy [...]". Działania polegające na wyznaczeniu strefy i ustaleniu dla niej dodatkowych nakazów//zakazów/dopuszczeni pozwalają na kształtowanie przestrzeni w ramach zapisów planu miejscowego. Strefy zieleni są wyznaczane precyzyjnie na rysunku planu, tzn. mają granicę i można określić ich zasięg i dokładny obszar jaki zajmują. Nie jest prawdziwe stwierdzenie w skardze, że strefa zieleni została wyznaczona w sposób orientacyjny, gdyż "skośne jasno-zielone paski: są obwiedzione linią stanowiąca granicę strefy. Przywołane w skardze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 28 sierpnia 2009 r. nie stanowi potwierdzenia tezy skarżącego, że strefy są niedopuszczalne w planach miejscowych. W objętym ww. rozstrzygnięci 3m planie miejscowym na siedem wyznaczonych stref tylko jedna została uchylona. Strefy zieleni nie są - jak twierdzi strona skarżąca (str. 10) - terenami o odmiennym przeznaczeniu, szczególnie że każdy teren inwestycyjny (MW, MW/U, U) oprócz samego budynku musi zawierać również utwardzenie (np. dojścia czy dojazdy) oraz zieleń (pow. biologicznie czynna). Tym samy zapewnienie zieleni na działce budowlanej jest obligatoryjne. Dalej wskazano, że dla terenu MW/U.15 ustalony został jeden wskaźnik terenu biologicznie czynnego (16%). Dodatkowym ustaleniem dotyczącym wyłącznie obszaru objętego strefą zieleni jest spełnienie wymogu zachowania 60% powierzchni biologicznie czynnej w tej strefie. Zapisy planu uwzględniają fakt, że wskazanie obszaru inwestycji do pozwolenia na budowę może nie obejmować całego terenu MW/U.15. Inwestor może zrealizować różne inwestycje uzyskując na nie odrębne pozwolenia na budowę. Terenem inwestycji może być część terenu MW/U. 15 nieobejmująca strefy zieleni, jak i obszar częściowo położony w strefie a częściowo poza nią. Przy czym do jego obowiązków należy uwzględnić zachowanie odpowiednich wskaźników terenu biologicznie czynnego (16% lub 60%) w zależności od tego, czy terenem inwestycji będzie objęty teren poza strefa zieleni, czy teren położony w strefie. Tym samym strefa zieleni może nie być objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę lub być ujęta w nim tylko w części. Niemniej jednak, w przypadku objęcia całego terenu MW/U.15 jednym wnioskiem o pozwolenie na budowę, wymagane 16% powierzchni biologiczne czynnej dla terenu MW/U.15, a zarazem 60% powierzchni terenu biologicznie czynnego w strefie zieleni, można w całości wyznaczyć w strefie zieleni. Faktycznie teren biologicznie czynny dla całego MW/U.15 wyniesie wtedy 18,6% terenu MW/U.15. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi podkreślono, że strefy zieleni nie zostały wyznaczone dowolnie. Obejmują tereny niezainwestowanie stanowiące powierzchnię biologicznie czynną, co jest zgodne z celami sporządzenia planu. Wyważono interes prywatny i publiczny. Wyznaczenie stref zieleni w miejscach gdzie występują obszary pokryte zielenią, zamiast ustalania odrębnego przeznaczenia pod Tereny zieleni urządzonej, jest działaniem na korzyść interesu prywatnego. Wymagany dla terenów inwestycyjnych wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej może być bilansowany w strefie zieleni. Nie byłoby to możliwe gdyby wydzielono odrębny teren ZP. Decyzje w sprawie ustaleń dla terenów dotychczas niezainwestowanych (w tym istniejącej zieleni) nie były dowolne, jak twierdzi strona skarżąca. O tym czy istniejąca zieleń będzie w planie miejscowym strefą zieleni, czy odrębnym przeznaczeniem ZP, decydowały odmienne warunki wyjściowe dla poszczególnych nieruchomości, takie jak np. powierzchnia działki, wielkość obszaru bielonego, istniejące zainwestowanie. Dla działek ewidencyjnych już zabudowanych, dla których nie przewidywano rozbudowy, czy nowej zabudowy, szczególnie we wnętrzach kwartałów, wyznaczono odrębne tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną. Dla działek niezabudowanych, jak działki stron / skarżącej, właściwe było wyznaczenie strefy zieleni, co jest rozwiązaniem korzystniejszym dla właściciela. W kwestii kolejnego zarzutu zwrócono uwagę, że wielkość wyznaczonych stref zieleni wynika z powierzchni istniejących terenów zielonych w obrębie poszczególnych nieruchomości. Stąd w jednym przypadku strefa zieleni zajmuje 10% powierzchni działki, a w innym przypadku będzie to np. 50%. Różne uwarunkowania wyjściowe miały wpływ na odmienne ustalenia względem działek położonych w obszarze planu.

teren MW/U.15:1282,27m2 (100%)

strefa zieleni: 397,33m2 (31% z MW/u.15)

w strefie zieleni pow. biol. czynna min. 60% czyli 239,00m2 (18,6% z MW/U.15) czyli 239,00m2 (18,6%)

Wszystkie istotne enklawy zieleni zostały wskazane i oznaczone. Część obszarów, na których znajduje się zieleń - m. in. ze względu na wielkość, położenie lub rodzaj istniejące zieleni - nie mogła zostać wydzielona, niemniej jednak w ustaleniach planu znajdują się również zapisy, które tę zieleń chronią. Dalej stwierdzono, że wyznaczona strefa zieleni, zgodna z częścią niezainwestowaną ("zieloną") działki jest prawidłowa. Wskaźnik intensywności zabudowy obliczony według pozostałych parametrów jest właściwy i wystarczający dla realizacji zabudowy na działkach [...], [...] i [...]. O taki właśnie wskaźnik wnioskowała strona skarżąca w złożonej uwadze i taka wartość została ustalona. Niezrozumiałym wobec tego pozostaje, że jest on według strony skarżącej niewłaściwy. Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego również jest prawidłowy, nie mógł zostać wyznaczony inny, gdyż byłby on niezgodny ze Studium. Zabudowa działek budynkami w pierzei ulic Długiej i Szlak zająć może 860 m2 (uwzględniając ewentualne odsunięcie zabudowy od podwórka kamienicy narożnej), co stanowi 67% powierzchni terenu MW/U.15. Przy ustalonej wysokości do 21,5 m daje to możliwość wybudowania dwóch 5-cio kondygnacyjnych budynków. Czyli tak jak ma to miejsce na sąsiednich nieruchomościach.

Celem sporządzenia planu miejscowego była ochrona istniejącego układu urbanistycznego oraz istniejących zespołów zabudowy, a także ochrona i kształtowanie zieleni we wnętrzach kwartałów zabudowy. Realizacja celu sporządzania planu, przy równoczesnym zastosowaniu wskazań zawartych w Studium, tj. uzupełnienia i otworzenia zabudowy w lokalizacjach historycznej zabudowy, wiąże się z jej uzupełnieniem w pierzei ulic, a nie z zabudową wnętrz kwartałów (podwórek i dziedzińców). Na żadnym etapie sporządzania planu miejscowego nie było zmian doprowadzających do nadmiernej intensyfikacji zabudowy, w tym zabudowy podwórek, realizowanej poprzez pomniejszanie istniejących terenów zielonych. Wskazany w Studium kierunek rozwoju UM nie wyklucza możliwości ograniczenia nowej zabudowy, również poprzez wyznaczenie stref zieleni. W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że zapisy planu pozwalają na właściwe zagospodarowanie działek. Strefa zieleni nie zawiera sprzecznych zapisów. Niesłuszne jest twierdzenie strony skarżącej, że nakaz ochrony kształtowania zieleni wysokiej uniemożliwia budowę parkingów. Obecne rozwiązania technologiczne pozwalają na nasadzanie zieleni wysokiej na dachach obiektów podziemnych. Dokonane przez skarżąca obliczenia (str. 12 skargi) z matematycznego punktu widzenia są właściwe, niemniej jednak wymagają doprecyzowania w zakresie wartości "b" ustalonej jako 232 m2. Nie jest to powierzchnia potencjalnego garażu, lecz jego części zlokalizowanej pod strefą zieleni. Garaż podziemny zajmować może również pozostałe części działek ewidencyjnych poza strefą zieleni, tj. podane w skardze powierzchnie działek do zabudowy: 362 i 511 m2. W zakresie zastrzeżeń co do sposobu rozpatrzenia uwag wskazano, że wbrew podniesionemu zarzutowi uwagi zostały rozpatrzone prawidłowo. Projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozpatrzenia uwag został omówiony, referujący przedstawił wszystkie nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi. Rada Miasta Krakowa podjęła odrębną uchwałę w sprawie rozpatrzenia uwag, co miało miejsce przed głosowaniem nad przyjęciem planu miejscowego. Referowanie projektu uchwały to przedstawienie Radnym tematu podejmowanej uchwały. Sam przebieg referowania nie ma wpływu na indywidualny charakter podejmowanej uchwały, gdyż uwagi będące przedmiotem głosowania są w załączniku do uchwały rozdzielone w odrębnych wierszach, a stanowisko Rady jest odrębne dla każdej z nich. Takie omówienie uwag do planu nie narusza trybu sporządzania planu miejscowego. Zarzut strony skarżącej o nie przeprowadzeniu dyskusji nad treścią jest niesłuszny. Przebieg sesji Rady Miasta Krakowa potwierdza stenogram, w którym na str. 83 przewodniczący otworzył dyskusję na projektem. Sam fakt, że Radni Miasta Krakowa nie zabrali w niej głosu nie może być uznany za nieprawidłowe procedowanie projektu uchwały i tym samym wskazywać na wadliwość podjętej uchwały. Osoby referujące Radnym projekty uchwał nie czytają całej treści tychże projektów, a w sposób zwięzły i treściwy omawiają: czego dotyczą, z czym są związane lub z czego wynikają te projekty. Analogiczne, referowanie przekazanego do uchwalenia planu miejscowego nie polega na przeczytaniu Radnym tekstu planu. Ponadto podnieść należy, że stanowisko Rady Miasta Krakowa w przedmiocie rozpatrzenia uwag podjęte głosowaniem było poprzedzone omówieniem uwag w formie prezentacji projektu uchwały. Omówiono uwagi dotyczące nieruchomości łącznie z przedstawieniem materiału graficznego Niesłuszne jest stwierdzenie, że załącznik nr 2 do projektu uchwały był wadliwy. Autopoprawka Prezydenta (Zarządzenie Nr [...] z dnia 1 lutego 2021 r.) nie zastępowała wadliwego załącznika nr 2. Przekazany do uchwalenia załącznik nr 2 był właściwy i prawidłowy. Na dzień przekazania projektu planu do Rady Miasta Krakowa (5 stycznia 2021 r.) nie mógł zawierać uzasadnień, gdyż takie jeszcze wówczas nie zapadły. Rada Miasta Krakowa przegłosowała je w dniu dnia 27 stycznia 2021 r. i dopiero po tej dacie można było przygotować załącznik nr 2 z uzupełnionymi rozstrzygnięciami Rady Miasta Krakowa.

Na tę samą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła również M. W. zarzucając naruszenie:

1/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w istotnym zakresie są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

2/ art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kc oraz art. 64 Konstytucji, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym;

3/ art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione wprowadzenie na całości niezabudowanej części działki nr [...] zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków przy równoczesnym wprowadzeniu jako jedynej dopuszczalnej formy zagospodarowania w/w działki - możliwość lokalizacji placu zabaw. Powyższe stanowi zdaniem skarżącej ustanowienie de facto całkowitego zakazu zabudowy w/w działki, gdyż dopuszczalna forma zagospodarowania działki nr [...] jest bezcelowa i nieprzydatna;

4/ art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez rażąco nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej działka nr [...] położona w K. obr. 118 została zakwalifikowana jako teren zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem [...] z zakazem zabudowy w tej części. Zgodnie z zapisem § 172 pkt 1 skarżonej uchwały, teren ozn. ZPb. 14 określony został jako teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W punkcie 2 w/w zapisu wskazano dopuszczalną zabudowę dla w/w terenu lokalizacja placu zabaw) oraz w puncie 3 wprowadzono zakaz lokalizacji budynków. Ponadto określono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla omawianego terenu na poziomie 80% oraz maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 11 m (przy czym jak wskazał organ w odpowiedzi na wniesione przez skarżącą pismem z dnia 18.06.2019r. uwagi do planu, określona maksymalna wysokość zabudowy odnosi się do infrastruktury technicznej, z uwagi na wprowadzony zakaz lokalizacji budynków). Skarżąca wskazała, iż powyższe zapisy uchwały naruszają jej interes prawny, gdyż stanowią nieuzasadnioną i nadmierną (nieproporcjonalną) ingerencję organów gminy w przysługujące jej prawo własności, gdyż wyłączają w zasadzie całkowicie możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z podstawowym przeznaczeniem obszaru objętego planem tj. pod zabudowę wielorodzinną i usługową. Działka nr [...], należąca do skarżącej, objęta została w obowiązującym Studium, Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa symbolem UM - tj. tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją podstawową: 1/ zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; 2/ zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna Wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie; 3/ oraz funkcją dopuszczalna pod zieleń urządzoną i nieurządzoną m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Ponadto studium precyzyjnie wskazuje, które działki przeznaczone zostały w całości pod zieleń urządzoną lub nieurządzoną, co ilustruje załączona do Studium mapa K1 Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju. Działka skarżącej nie została na w/w mapie objęta przeznaczeniem pod zieleń urządzoną (lub nieurządzoną), tylko opisana została symbolem UM (przeznaczenie pod usługi i mieszkalnictwo), co oznacza, iż autor studium nie wykluczył możliwości realizacji na tym terenie funkcji podstawowej przewidzianej dla tego terenu. Co więcej zapisy i treść obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa były już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17, w którym wskazano, że zgodnie ze Studium, w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów objętych symbolem (w przedmiotowym wyroku: MW) między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w Studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych, o czym świadczy m.in. fakt, że w zakresie zieleni Studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. Nie ulega zatem wątpliwości, że w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działka skarżącej w części niezabudowanej, która stanowi zasadnicza cześć w/w działki, realizuje wyłącznie funkcję dopuszczalna wskazana w Studium dla danego terenu, z pominięciem całkowicie dla niej funkcji podstawowej, przy jednoczesnym wyznaczeniu parametrów zagospodarowania charakterystycznych dla zieleni z przeznaczeniem do użytku publicznego. Wprowadzenie zapisów w planie, które są sprzeczne z legalnym i faktycznym dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości jest działaniem bezcelowym i tworzy puste normy prawa, co jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Taka sytuacja stwarza dalej idące problemy prawne dla właścicieli nieruchomości w sytuacji np. wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę, unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z przyczyn np. formalnych (brak stosownego podpisu) itp. Dlatego tworzenie norm prawa, które z góry wiadomo, iż nie będą miały zastosowania względnie mogą wyrządzić szkodę z uwagi na prowadzenie przez Gminę Kraków niespójnej polityki planowania i zagospodarowania przestrzennego związanego z wydawaniem sprzecznych aktów prawa, wydaje się być działaniem nieprawidłowym i mogącym prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego.

W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do przyjętych regulacji planistycznych dla działki nr [...] obr. [...] w części objętej granicami terenu o symbolu ZPb 14 (pismo z daty 29.11.2023r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że z godnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr CX11/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r), działka skarżącej znajduje się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM o funkcji podstawowej: "zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie." oraz funkcji dopuszczalnej: "Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia planu w zakresie, w jakim działka skarżącej przeznaczona jest pod zieleń urządzoną, są zgodne z wyznaczoną wg Studium funkcją dopuszczalną dla terenu UM. Przyjęte ustalenia planistyczne są zgodne z przyjętymi w studium i kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 2 Pierwsza Obwodnica przytoczonymi poniżej: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy, rewitalizacja/rehabilitacja wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej, wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową, powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej - (ZU)min.80%. Analiza dokumentów planistycznych, w tym archiwalnych planów zagospodarowania przestrzennego, sięgających XIX wieku, prowadzi do wniosku, że działka Skarżącej zabudowana była budynkiem od strony ul. [...], natomiast pozostała część jej nieruchomości stanowiła zieleń otaczającą kwartały zabudowy od ul. S. . Ustalenia planistyczni skarżonej 'Urwały nawiązują zatem1 do historycznej zabudowy nieruchomości, której początki sięgają XIX wieku (w załączniku pisma: wyciąg z Atlasu Historycznego Miasta Krakowa- Kleparz z przedmieściami i jurydykami od XV do XVIII wieku; mapa Kleparza - atlas Kummerera 1855; wyciąg z planu ogólnego Miasta Krakowa 1979 r.). Warto dodać, że także ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa 1994 r. przewidywały, że część działki Skarżącej znajdowała się w obszarze Mieszkaniowe - Usługowym M2U 318, natomiast przeważająca część jej nieruchomości znajdowała się w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej o symbolu ZP 318. Należy podkreślić, że przy zakwalifikowaniu części działki skarżącej do terenów zieleni urządzonej wzięto pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu. Działka skarżącej, od strony zachodniej, zabudowana jest budynkiem mieszkaniowym i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW, z kolej część działki, porośnięta bujną roślinnością, znajduje się w terenie zieleni urządzonej o symbolu [...] Tereny zieleni urządzonej nie zostały wyznaczone dowolnie. Obejmują tereny niezainwestowanie stanowiące powierzchnię biologicznie czynną, co jest zgodne z celami sporządzenia planu. Wyważono interes prywatny i publiczny. Przeznaczenie terenów pod zieleń urządzoną w miejscach, gdzie występują obszary pokryte zielenią, jest działaniem właściwym w kontekście przyjętych celów skarżonej uchwały, jakim była ochrona i kształtowanie zieleni. Podkreślić należy, że ustalenie minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie 80% uzyskało pozytywną akceptację Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia 8 listopada 2018 r. na etapie ustawowego opiniowania projektu planu miejscowego przez właściwe organy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 844/21, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działki nr [...], obręb [...] w K. (punkt I. sentencji wyroku) oraz w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działek nr [...] i nr [...], obręb [...] w K. (punkt II. sentencji wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lipca 2023 r. sygn. II OSK 708/22 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wg sądu II instancji, Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić wnikliwą analizę zaskarżonego planu (w odniesieniu do obszaru nieruchomości skarżących) w kontekście wprowadzonych tym planem uwarunkowań przestrzennych i w aspekcie jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14. NSA zwrócił przy tym uwagę na konieczność odniesienia się nie tylko do skarg, ale też do argumentów Gminy, która w odpowiedzi na skargę wywodziła chociażby w czym upatruje zasadność wprowadzenia strefy zieleni w obszarze [...] i dlaczego uważa, że takie rozwiązanie nie koliduje z możliwością jego zabudowy. Szerszych rozważań, aniżeli poczyniono dotychczas, wymaga także kwestia przeznaczenia działki nr [...] należącej do M. W. na cele zieleni urządzonej [...] Nie bez znaczenia w kontekście przyjętego tak rozwiązania planistycznego są argumenty skargi skarżącej dotyczące szczegółowych treści studium (ochrony przed zabudową "wnętrz historycznych kwartałów zabudowy"), rozwinięte w odpowiedzi na skargę kasacyjną o aspekty związane z nierównym traktowaniem czy eksponowanym przez skarżącą brakiem umocowania zakazu zabudowy w potrzebach ochrony walorów konserwatorskich i środowiskowych obszaru planu. Z drugiej strony zarzuty M. W. należy skonfrontować z argumentami zawartymi w pismach Gminy, która przeciwnie do skarżącej, właśnie w oparciu o studium (wymóg "Rewitalizacji/rehabilitacji wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej"), w potrzebie ochrony zabytkowego układu zabudowy objętego planem, a także w wymogach ochrony środowiska, upatruje uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działki [...] NSA akcentując powyższe i wskazując na istotne dla sprawy aspekty, nie przesądził, jakie finalnie powinno zapaść orzeczenie w sprawie. Kontrola legalności zaskarżonego planu powinna zostać ponowiona przy uwzględnieniu brzmienia studium, dokumentów zebranych w aktach planistycznych, a także rzecz jasna, przy uwzględnieniu argumentacji skarg, odpowiedzi na skargi i dalszych pism.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skarga "[...]" Sp. z o. o. w C. w zakresie wprowadzonej w zaskarżonym planie strefy zieleni co do działek nr [...] i [...] obr. [...], jest zasadna, przy czym naruszenie przepisów nie dotyczy niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (ujednoliconego uchwałą Nr CXI1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), ale nadużycia władztwa planistycznego i istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstowa i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Kolejno, art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W zakresie zatem wymaganej zgodności planu z zapisami studium, w orzecznictwie przyjmuje się, iż w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16, gdzie podkreślono, iż plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji). Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Jednakże "uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium (...)" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. II OSK 1700/18, LEX nr 2725720). W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17, NSA wskazał, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny)". W wyroku z dnia 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18, NSA wskazał: "Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium".

Przechodząc do oceny zapisów Studium i planu w kontrolowanej sprawie, wskazać należy, iż działki zostały przeznaczone w projekcie Planu na teren zabudowy mieszkaniowo usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi oznaczonymi symbolem [...] Dodatkowo, zachodnia część dz. [...] obr. [...] i niewielki fragment dz. usługowej [...] jedn. ew. Śródmieście zostały objęte strefą zieleni dla której zgodnie z § 8 ust. 3 Planu obowiązuje zakaz lokalizacji budynków z wyjątkiem parkingów i miejsc postojowych w układzie podziemnym, wyznaczono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 60% oraz obowiązuje nakaz ochrony zieleni wysokiej lub niskiej. Natomiast dla obszaru [...], zgodnie z § 67 ust. 1 projektu Planu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 16 16%, wskaźnik intensywności zabudowy 2,6-3,5, a maksymalna wysokość zabudowy 21m.

Co się tyczy Studium, to działka została objęta terenem UM, czyli zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja podstawowa to budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami ( parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie. Dalej: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności ( m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej, wraz z niezbędnymi obiektami budowlanymi ( m.in. parkingi, garaże) wraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

Funkcja dopuszczalna to zieleń urządzona i nieurządzona, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zgodnie ze Studium, działka leży w obrębie jednostki strukturalnej nr [...]. Ze wskazanych w jej ramach kierunków zmian określone są między innymi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzenie w ramach historycznej zabudowy, jak i rewitalizacja / rehabilitacja wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej. Wskazano też, że wnętrza historycznych kwartałów zabudowy – wymagają ochrony przed zabudową. Wskazano w Studium, że w sytuacji, gdy istniejące zainwestowanie nie pozwala na spełnienie ustalonego w jednostce wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, dopuszcza się w MPZP odstępstwo pod tej wartości maksymalnie o 20 %, jak również dopuszcza się zmianę wysokości zabudowy ustalonej w Studium, maksymalnie o 20 %, jeżeli konieczność zmiany wysokości wynika z uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że jakkolwiek nacisk w ramach drugiej jednostki strukturalnej został położony na zabudowę usługową oraz wielomieszkaniową, to jednak rewitalizacja i ochrona kwartałów zabudowy przez wprowadzenie zieleni urządzonej także została dopuszczona. Nie można wobec tego powiedzieć jednoznacznie i bezdyskusyjnie, jak to podkreślano w skardze, że ustalenie w planie strefy zieleni jest sprzeczne ze Studium. Skoro bowiem aspekt ochronny przez wprowadzenie zieleni został w Studium dopuszczony, w ocenie Sądu w niniejszym przypadku wyraźnie określona sprzeczność ze Studium nie zachodzi.

Nie doszło więc do naruszenia studium, lecz jednak miało miejsce nadużycia władztwa planistycznego i istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Organ powołał się na okoliczność, że wedle celów Planu i Studium priorytetem jest ochrona zieleni przed zainwestowaniem obiektami kubaturowymi. Definicję interesu publicznego zawiera art. 2 pkt 4 u.p.z.p.: ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Z kolei jak chodzi o prawo własności, art. 6 u.p.z.p. stanowi:

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Rozważając konieczność wyważenia interesów, należy wskazać, iż władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności. Interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że w przypadku niniejszej sprawy Gmina, zakazując zabudowy w strefach zieleni, wkroczyła bardzo głęboko we władztwo właściciela, który, jak wynika ze stanu faktycznego, posiada działki do zabudowy w centrum miasta. W ocenie Sądu, w sytuacji ustalenia zakazu zabudowy w terenie mieszkaniowym, należało wyjaśnić w sposób szerszy i bardziej detaliczny, dlaczego taki zakaz zostaje wprowadzony. Nie stanowi tutaj żadnego argumentu okoliczność, że dotąd działki nie zostały zabudowane ( że właściciel mógł zdążyć z budową przed wprowadzeniem Planu, a tego nie zrobił, jaka to teza zdaje się wynikać z odpowiedzi na skargę). Lakoniczne uzasadnienie, w dużej mierze odwołujące się do ogólnych zasad ustalonych w Studium o tyle nie jest wystarczające, że Studium przede wszystkim ustaliło dla tego terenu przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w tym przypadku organ, powołując się ogólnie na uwagi do projektu planu, nie wyjaśnił logicznie i bardziej szczegółowo, jakim celom ma służyć podjęta regulacja oraz nie uzasadnił, że podjęte środki są proporcjonalne w stosunku do celów. Tymczasem przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu publicznego (interesu gminy) i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów jednostek) i interesu publicznego. Procedura planowania przestrzennego jest procesem konkretyzowania abstrakcyjnej idei interesu ogólnego, który materializuje się w uchwalonym planie tylko wtedy, gdy jest wypadkową wszystkich wchodzących w grę interesów. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93). Zatem w ocenie Sądu, organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat interesowi publicznemu w postaci ochrony przed nową zabudową. Organ naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności strony skarżącej, a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Wyważenie interesów nie może bowiem polegać na jednostronnym postrzeganiu i eksponowaniu interesu tylko jednej ze stron, bez wyjaśnienia, jakie wartości i dlaczego w takim stopniu, w ocenie organu podlegają ochronie. Reasumując, władztwo planistyczne nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. W kontrolowanej sprawie drastyczna ingerencja dokonała się bez wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, co musi prowadzić do wniosku, że nie wyważono należycie interesu prywatnego i publicznego, że w związku z tym doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ze skutkiem przyjęcia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały (czy w odpowiedzi na uwagi) iż zakaz zabudowy jest jedynym rozwiązaniem, uzasadniać bowiem musi stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Kończąc ten fragment rozważań podkreślić należy, że tożsamy pogląd prawny wyrażony został w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 30.06.2021r. sygnatura akt II SA/Kr 498/21, który dotyczy analogicznej sprawy i tej samej uchwały.

Nadto należy wskazać, że jeśli organ planistyczny planuje wprowadzenie terenów zieleni, to powinien w planie wyodrębnić teren o takim przeznaczeniu, a nie tworzyć jakieś pojedyncze strefy. Określone powierzchnie zieleni można uzyskać poprzez wprowadzenie określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a nie poprzez strefę zieleni, prowadzącą do zakazu zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi zatem obligatoryjny element planu miejscowego. Do naruszenia tego przepisu dochodzi, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, odmiennym przeznaczeniu. Uszczegółowieniem cytowanego na wstępie przepisu są zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587). W myśl § 4 ust.1 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (por. wyrok WSA w Krakowie z 4.08.2022r. sygn. I SA/Kr 360/22). Ocenić zatem należy, że wyznaczenie strefy zieleni na nieruchomości skarżącej spółki narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających różne tereny implikowany jest bowiem przesłanką różnego przeznaczenia tych terenów. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 428/18, różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność. Zdaniem Sądu sprzeczność taka zachodzi również pomiędzy przeznaczeniem danego terenu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami oraz przeznaczeniem części tego samego terenu pod zieleń i nakazania jego zagospodarowania, z wykluczeniem realizacji budynków. Zatem wyznaczenie "strefy", a nie terenu o innym przeznaczeniu, ograniczonego liniami rozgraniczającymi narusza przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Powyższe doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wprowadzonej w zaskarżonym planie strefy zieleni co do działek nr [...] i [...] i obr. [...], o czym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak pkt I wyroku.

Natomiast pozostałe przeznaczenie działek skarżącej spółki w planie, jest zgodne ze studium i zasadami sporządzenia planu, zarówno co do przeznaczenia jak i parametrów. Dla terenu MW/U. 15 ustalony został jeden wskaźnik terenu biologicznie czynnego (16%). Zapisy planu uwzględniają fakt, że wskazanie obszaru inwestycji do pozwolenia na budowę może nie obejmować całego terenu [...] Inwestor może zrealizować różne inwestycje uzyskując na nie odrębne pozwolenia na budowę. Terenem inwestycji może być część terenu MW/U. 15 przy czym należy uwzględnić zachowanie odpowiednich wskaźników terenu biologicznie czynnego. Nietrafne też jest stanowisko wyrażone w skardze, iżby głosowanie nad uwagami winno odbywać się, jako i dyskusja, oddzielnie dla każdej uwagi. Aktualna i jednolita linia orzecznictwa w tej kwestii dopuszcza zbiorcze głosowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2017 r. II SA/Kr 1524/16). Żaden przepis prawa nie wymaga, aby głosowanie nad uwagami odbywało się w stosunku do każdej uwagi oddzielnie. Żaden przepis prawa nie wymaga również, aby miało miejsce odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami i nad samym projektem planu. Uchwalenie miejscowego planu i rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag może nastąpić na skutek jednego głosowania. Punktem wyjścia jest brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". A więc co istotne sam przepis przewiduje, co wymaga podkreślenia, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dot. planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu. Ponadto to, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Fakt, że uchwała dotyczyła wielu uwag, nie zmienia ogólnego indywidualnego jej charakteru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11; wyrok z dnia 20 stycznia 2017 r. II OSK 1093/15). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag o których stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 738/15). Nadto nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił w pozostałym zakresie skargę. "[...]" Sp. z o. o. na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt III wyroku.

Skarga M. W. , która zmodyfikowała skargę do zaskarżenia w zakresie działki nr [...] co do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] (pismo z 29.11.2023r.), jest zasadna z powodu naruszenia władztwa planistycznego. Działka nr [...] położona w K. obr. [...] została zakwalifikowana w zaskarżonym planie jako teren zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem [...] z zakazem zabudowy w tej części. Kwestionowane rozwiązanie planistyczne, skutkujące drastyczną ingerencją w przysługujące Skarżącej prawo własności nieruchomości, poprzez odebranie skarżącej prawie całej działki spod możliwości zabudowy nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia ważnego interesu ogólnospołecznego. W przedmiotowej lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej zlokalizowany jest publicznie dostępny park [...], który zaspokaja potrzeby w zakresie dostępu do terenów związanych z rekreacją i wypoczynkiem. Władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. Władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to, jak już wyżej wskazano odnosząc się do skargi drugiego skarżącego, władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń miejscowego planu, jak i poprzedzającego go studium. Takie też stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 28 marca 2014 roku, sygn. II OSK 518/13, gdzie stwierdził, że władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Tereny przeznaczone w Studium pod zainwestowanie w zakresie realizacji zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej intensywności (ozn. UM) zostały ograniczone w zaskarżonym planie w zasadzie wyłącznie do terenów już w chwili obecnej zabudowanych budynkami, a tereny, na których możliwa jest lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej zostały przeznaczone w większości pod zieleń urządzoną. W tym zakresie można zatem dopatrzyć się swoistego odwrócenia funkcji wskazanej w Studium, w której dopuszczalna funkcja zdominowała znaczne części terenu objętego planem, a możliwość zabudowy została ograniczona de facto do ewentualnej nadbudowy (przebudowy) istniejących już budynków. Nie można również zgodzić się z wprowadzonym w zaskarżonym m.p.z.p. całkowitym zakazem lokalizacji budynków na terenach zieleni urządzonej. Słusznie w skardze wskazano na zapis § 173 m.p.z.p., który dla terenów (ozn. [...], ZPo. 7), podobnych jak działka skarżącej, wprowadza możliwość zabudowy budynkiem gospodarczym lub garażowym. Powyższe rozwiązania planistyczne tj. § 172 i § 173 budzą także wątpliwość odnośnie tego, jakimi kryteriami kierowała się Rada Miasta Krakowa uchwalając niniejszy plan, który istotnie zróżnicował sytuację właścicieli prywatnych (podobnych) działek mających w w/w planie takie same przeznaczenie. To, że na innych tego typu prywatnych działkach istnieje faktycznie pewne ich zagospodarowanie, nie uzasadnia bezrefleksyjnego zakazu praktycznie jakiejkolwiek zabudowa działki skarżącej, w zasadzie tylko dlatego, że tam zabudowy nie ma. Dla działki nr [...] o pow. 0,4495 ha wprowadza się jedynie możliwość lokalizacji placów zabaw, usprawiedliwiając powyższe koniecznością ochrony środowiska oraz ochroną wnętrz historycznych kwartałów, a jednocześnie dla innych terenów o podobnych parametrach z takim samym przeznaczeniem w planie wprowadzona zostaje możliwość zabudowy budynkami (§173). Tak arbitralnie i samowolnie przyjęte rozwiązania planistyczne są niedopuszczalne i stanowią nadużycie władztwa planistycznego, gdyż w procesie stanowienia oraz stosowania prawa niedopuszczalnym jest różne kształtowanie sytuacji podobnych podmiotów prawa, tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych.

W kontrolowanej sprawie organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżącej i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niej nieruchomości. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność przeznaczenie prawie całej nieruchomości należącej do Skarżącej pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym przy całkowitym zignorowaniu planów skarżącej co do jej wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową lub usługową. Szczególnie taką okolicznością nie może być samo dążenie do ochrony przez zabudową wnętrz historycznych kwartałów zabudowy. Pomijając już, że pojęcie to nie zostało w żaden sposób zdefiniowane, należy zauważyć, że wskazywane przez Gminę założenie mogłoby zostać osiągnięte również przy zastosowaniu mniej drastycznych środków. Na innych terenach o zbliżonej funkcji wyznaczonych wewnątrz kwartałów zabudowy plan dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów rekreacyjnych, a nawet budynków (na terenie [...] - parkingów podziemnych, na terenie [...] i 7 - budynków gospodarczych, a na terenie [...] również garaży), co wskazuje, że istniała w tym przypadku możliwość zastosowania innych, mniej drastycznych rozwiązań. W przedmiotowej sprawie nie zastosowano rozwiązania kompromisowego, uwzględniającego interes publiczny oraz interes właścicieli nieruchomości tylko przyjęto ustalenia radykalne, całkowicie ignorujące uzasadnione potrzeby i plany Skarżącej. De facto przyjęte ustalenia planu przewidują w istocie wywłaszczenie terenu należącego do Skarżącej, która w świetle ustaleń planu nie tylko nie może zabudować swojej nieruchomości, ale również nie może z niej korzystać w jakikolwiek inny sposób uwzględniający jej uzasadnione interesy (w tym interes ekonomiczny). Zakres wprowadzonych ograniczeń jest bowiem w tym przypadku bardzo duży i obejmuje nie tylko zakaz realizacji budynków mieszkalnych lub usługowych, ale również budynków o charakterze gospodarczym i rekreacyjnym mogącym stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nawet terenowych urządzeń sportu i rekreacji (takich jak altany, terenowe siłownie, itp.). Takie ustalenia planu nie pozwalają na jakiekolwiek gospodarcze wykorzystanie tej nieruchomości, co w istocie pozbawia Skarżącą podstawowego atrybutu wynikającego z przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Sąd podziela przy tym stanowisko, iż ingerencja w prawo własności w ramach władztwa planistycznego gminy nie może godzić w istotę tego prawa. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami posiada swoje prawa jedynie nominalnie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 roku, sygn. akt: II OSK 2249/12). W niniejszej sprawie kwestionowane ustalenia planu miejscowego powodują wyżej opisaną sytuację, w której Skarżąca jedynie formalnie pozostanie właścicielem gruntu, a posiadanie tego gruntu będzie miało charakter pozorny. W tym kontekście warto również wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 roku, sygn. II OSK 2811/20, gdzie mocno podkreślono, że rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, §85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Przywołane powyżej wymogi nie zostały zrealizowane w przedmiotowej sprawie, co skutkuje stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.

Ponadto wskazać należy, iż w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. II OSK 708/22 nakazano analizę zaskarżonego planu (w odniesieniu do obszaru nieruchomości skarżącej) w kontekście jego zgodności ze studium. W tym zakresie ustaleń planu w ocenie Sądu, nie można uznać za niezgodne ze studium. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), działka Skarżącej znajduje się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM o funkcji podstawowej:

"zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie',

"zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie

oraz funkcji dopuszczalnej:

- "Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. "

Ustalenia planu w zakresie, w jakim działka Skarżącej przeznaczona jest pod zieleń urządzoną, są zgodne z wyznaczoną wg Studium funkcją dopuszczalną dla terenu UM. Przyjęte ustalenia planistyczne są zgodne z przyjętymi w Studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] Pierwsza Obwodnica:

zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy,

rewitalizacja/rehabilitacja wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej,

wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową,

powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej - ZU) min. 80%.

Tak więc uwzględniając postanowienia studium, organ planistyczny hipotetycznie mógł przeznaczyć teren działki skarżącej pod teren zieleni, jednakże winien to wnikliwie rozważyć i uzasadnić. W niniejszej sprawie tego brak, a okoliczności faktyczne wyłaniające się z niej jednoznacznie wskazują, że organ planistyczny nadużył władztwa planistycznego i bez żadnego istotniejszego uzasadnienia pozbawił skarżącą możliwości zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z jej wolą.

Z powyższych przyczyn, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w zakresie w jakim działka ta objęta jest przeznaczeniem oznaczonym symbolem [...]

O kosztach orzeczono w punktach IV i V w oparciu o art. 205 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżących kwoty po 797 zł, na którą złożyły się koszty wpisu po 300 zł oraz koszty zastępstwa radcowskiego po 480 zł i opłaty od pełnomocnictw po 17 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).