II SA/Go 860/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-27	
Data wpływu	2019-12-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budżetowe prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1474;  art. 11a  ust. 1, art. 11f ust. 1; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., Starosta [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, art. 17 ust. 1 i 3, art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej zwana jako specustawa) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Rozbudowa dróg gminnych: [...] w km 0+269,81 do km 0+396,18; [...] w km 0+000,00 do km 0+054,48; [...] w km 0+000,00 do km 0+054,99 w związku z przebudową skrzyżowania tych dróg w miejscowości [...]" na działkach ewidencyjnych nr: [...] zlokalizowanych w obrębie [...] miasta [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł R.W. żądając uchylenia bądź zmiany decyzji w zakresie dotyczącym granic podziału nieruchomości nr [...], gdyż w jego ocenie planowana inwestycja przekracza założenia ustawy. Zdaniem odwołującego się, umieszczenie jeszcze jednego pasa zieleni poza pasem drogowym spowoduje nadmierne wywłaszczenie oraz odetnie jego działkę od chodnika, uniemożliwiając zabudowę pozostałej części nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisów "specustawy" R.W. przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja - działki o nr [...] (przed podziałem) w [...].

Odnosząc się do kwestii dotyczących wielkości terenu jaki został wywłaszczony pod inwestycję drogową, Wojewoda wskazał, że według przepisów "specustawy", organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 1la ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 "specustawy" wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą organu jest zatem sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124) pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Tym samym zarzut w tym zakresie organ uznał za bezpodstawny.

Za bezpodstawny również organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący braku możliwości zapoznania się z całością akt sprawy, albowiem R.W. zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu.

Od powyższej decyzji R.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której nie zgodził z twierdzeniem Wojewody, że zarówno organ I instancji, jak i organ kontrolny nie mają uprawnień do wnikliwej analizy wniosku o rozbudowę drogi. Zdaniem skarżącego, umieszczenie jeszcze jednego pasa zieleni poza pasem drogowym powoduje nadmierne wywłaszczenie oraz odcina jego działkę od chodnika, co uniemożliwia skarżącemu rozbudowę pozostałej części nieruchomości. Brak dostępu z chodnika do działki usługowej stanowi naruszenie §14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub zmianę decyzji w zakresie dotyczącym granic podziału nieruchomości nr [...] przez usunięcie pasa zieleni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.201.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. 2018.1474 ze zm., dalej jako specustawa drogowa). Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie natomiast do art. 11a ust. 2a specustawy - wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1, zaś zgodnie z art. 11e nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wskazany przepis art. 11f ust. 1 specustawy drogowej określa obligatoryjne elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przytoczonych wyżej przepisów specustawy drogowej jednolicie przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie miał zatem żadnej możliwości dokonania zmiany w zakresie postulowanym przez skarżącego, a więc zmniejszenia planowanego pasa zieleni. Należy przy tym podkreślić, że przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych, a przy tym ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności. Oceniając legalność decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej należy zatem mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma w tym kontekście prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W szczególności nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2019.1065) w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do działki skarżącego.

Reasumując należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, uwzględniając zasady rządzące postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, toczącym się w trybie specustawy drogowej, postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone przez organy administracji bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane dla decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.